涉耕地保护案件特点

5月20日涉耕地保护案件特点 ，自然资源部召开新闻发布会涉耕地保护案件特点 ，通报31起土地违法案件查处情况。其中包括：内蒙古某休闲度假有限责任公司违法占地建设旅游设施案；辽宁某国际贸易有限公司违法占地建设仙侠镇项目案；浙江某文旅集团有限公司违法占用山东省泰安市土地建设旅游度假区案；福建省漳州市某房地产开发有限公司违法占地挖湖造景案等。

这次公开通报涉耕地保护案件特点 的31起案件，涉及违法占用、破坏耕地特别是永久基本农田行为，主要是工厂厂房、交易市场、停车场、挖湖造景、盗采黑土等非农建设项目。

自然资源部执法局局长崔瑛表示，从严查处各类违法占用耕地或改变耕地用途行为，是牢牢守住耕地红线、确保粮食安全的关键所在。总体上看，地方自然资源主管部门对这些案件查处的共性是体现涉耕地保护案件特点 了从严的要求，有的项目一动土即被制止和查处，该复耕的限期复耕、消除违法状态，对相关责任人严肃追责问责，涉嫌构成犯罪的，依法依规移送司法机关追究责任。

目前，这些案件涉及的耕地被违法占用的状态已基本消除，相关责任人已被追责问责。向社会公开通报31起案件查处情况，可以切实发挥查处一案、警示一方、教育一片的作用，同时督促指导地方政府和有关部门进一步增强牢牢守住耕地红线、确保粮食安全的政治自觉和行动自觉，履职尽责，严格执法，对违法占用耕地的行为做到“零容忍”。

崔瑛在新闻发布会上说，公开通报土地违法案件查处情况，首先，提醒社会大众不要以身试法，打消侥幸心理，耕地红线不得触碰，各类违法占用耕地或改变耕地用途行为必将受到法律严惩，甚至触犯刑律，竹篮打水一场空，赔了夫人还折兵。

其次，提醒地方党委政府必须时刻绷紧耕地保护的弦，耕地保护、粮食安全党政同责，要层层压实各级党委和政府保护耕地的责任，稳步提高粮食综合生产能力，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。

第三，督促地方自然资源主管部门对新增违法占用耕地行为“零容忍”，严格执法，落实好执法全过程记录、执法公示、重大案件会审、报告、错案责任追究等制度，履职尽责，不等不靠，做到早发现、早制止、严查处。查处违法占用耕地重大典型案件中，一旦发现党政领导干部存在履职不力、监管不严、失职渎职等问题，必须依法依规将相关线索移交纪检监察机关追究责任。自然资源主管部门应与纪检监察、公安、检察院、法院、司法、审计等部门加强信息沟通和成果共享，推动追责问责及整改落实，形成打击违法占用耕地、守护耕地红线的合力。

31起土地违法案件查处具体情况：

一、北京市通州区漷县镇马务村余某违法占地建设砂土厂案。2018年年底，余某未经批准擅自占用通州区漷县镇马务村土地22.51亩（耕地22.16亩）堆放砂石料、建设砂土厂。2019年7月，北京市规划和自然资源委员会通州分局立案查处，责令退还土地，限期拆除地上建筑物和其涉耕地保护案件特点 他设施，恢复土地原状。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。2020年7月，北京市通州区人民法院依法作出判决，判处余某有期徒刑七个月，并处罚金人民币2万元。目前，涉案地块已整改到位。

二、天津市西青区高某违法占地圈建院落放置集装箱案。2020年5月，西青区高某未经批准擅自占用天津市西青区辛口镇耕地8.25亩圈建院落，硬化地面，放置集装箱。同年8月，天津市规划和自然资源局西青分局立案查处，督促整改。同年9月，当事人自行拆除违法建筑。

三、河北省秦皇岛市抚宁某物流服务有限公司违法占地建设停车场案。2019年10月，秦皇岛市抚宁某物流服务有限公司未经批准擅自占用抚宁区田各庄管区邴各庄村永久基本农田13.4亩建设临时停车场。同月，抚宁区自然资源和规划局立案查处，下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。同年11月，该公司自行拆除地上建筑物，恢复耕种条件。

四、山西省大同市韩某违法占地建设收储粮场案。2018年7月，大同市广灵县南村镇南村村民韩某未经批准擅自占用南村镇沙泉东堡村5.36亩（耕地4.83亩）建设收储粮场。同年9月，广灵县自然资源局立案查处，责令退还土地，拆除非法占用耕地上的违法建筑，恢复耕种条件。目前，涉案地块已整改到位。

五、内蒙古某休闲度假有限责任公司违法占地建设旅游设施案。2018年5月，内蒙古某休闲度假有限责任公司未经批准擅自占用包头市达茂旗希拉穆仁镇呼和点素嘎查耕地32.36亩建设旅游蒙古包及附属设施。2019年1月，原达茂旗国土资源局立案查处，没收地上建筑物及附属设施，并处罚款12.946万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。2020年9月，达茂旗人民法院对该公司法定代表人王某依法作出判决，判处拘役三个月，缓刑四个月。目前，该公司已全额缴纳罚款，地上建筑物和附属设施已移交达茂旗财政局。希拉穆仁镇党委给予1名相关责任人警告处分。

六、辽宁某国际贸易有限公司违法占地建设仙侠镇项目案。2019年4月，辽宁某国际贸易有限公司未经批准擅自占用沈阳市法库县依牛堡子镇崔家屯村、三面船镇马家沟村耕地25.31亩建设仙侠镇项目。同年11月，法库县自然资源局立案查处，督促整改。违法当事人自行拆除了地上建筑物，恢复土地原状。法库县纪委监委对4名相关责任人批评教育、诫勉谈话。

七、四川某工程建设有限公司违法占用吉林省榆树市土地建设搅拌站案。2018年8月，四川某工程建设有限公司未经批准占用吉林省榆树市于家镇中山村永久基本农田55.83亩建设高速公路搅拌站。同年9月，榆树市自然资源局立案查处，责令退还土地，拆除搅拌站和其他设施，恢复土地原状，并处罚款107.9451万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。目前，涉案地块已整改到位。

八、黑龙江省五常市福太村盗采泥炭黑土破坏耕地案。2021年1月，五常市五常镇莲花村村民马某、吉林省梨树县个体经营户王某等4人以改造土地为名盗采泥炭黑土，涉及五常市沙河子镇福太村耕地143.15亩（永久基本农田90.07亩）。2月21日、23日，五常市自然资源局两次现场核查并制止采挖行为，下达《责令停止违法行为通知书》，于3月立案查处，督促整改。该案因涉嫌构成非法采矿罪、非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。3月底，公安机关将4名犯罪嫌疑人全部抓获。目前，案件已移交法院审判。哈尔滨市纪委监委对该案中履职不力的13名相关责任人给予党纪政务处分。

九、上海市奉贤区南桥镇周某违法占地建设花木培育展示销售市场案。2018年4月，周某未经批准擅自占用奉贤区南桥镇六墩村土地16.93 亩（永久基本农田11.82亩）建设花木培育展示销售市场。2019年1月，奉贤区规划和自然资源局下达《责令停止违法行为通知书》，当事人立即自行拆除了大棚、硬化道路，对土地进行了复垦。

十、江苏省连云港市赣榆区青口镇王某违法占地建设生产厂区案。2014至2019年，王某未经批准擅自占用连云港市赣榆区城西镇大里村集体土地25.16亩（耕地19.27亩）建设生产厂区。2020年10月，连云港市自然资源和规划局立案查处，责令退还土地，没收符合规划的建筑物，拆除不符合规划的建筑物，并处罚款29.8547万元。同年12月，涉案地块没收、拆除整改到位，罚款收缴到位。赣榆区纪委监委及城西镇党委给予4名相关责任人党纪处分。

十一、浙江省衢州市柯城区石梁镇下村王某等人破坏农用地案。2019年7月，衢州市柯城区石梁镇下村王某、李某、郑某等人违法占用土地19.14亩（耕地15.46亩）填埋建筑垃圾，造成耕地严重毁坏。2020年5月，衢州市自然资源局巡查发现违法行为并立案查处。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。

十二、安徽省蚌埠市单某违法占地堆放煤矸石案。2019年2月，单某未经批准擅自占用蚌埠市固镇县胡沟镇魏庄村集体土地17.33亩（永久基本农田11.34亩）堆放煤矸石、煤泥、煤渣。同年3月，固镇县自然资源和规划局立案查处。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。6月，单某对11.34亩永久基本农田进行复垦。2019年12月，固镇县人民法院对单某依法作出判决，判处有期徒刑六个月，并处罚金人民币1.5万元。

十三、福建省漳州市某房地产开发有限公司违法占地挖湖造景案。2018年9月，漳州市某房地产开发有限公司未经批准擅自占用华安经济开发区九龙工业园土地34.6亩（耕地29.17亩）挖湖造景。漳州市华安县自然资源局督促违法当事人自行整改。目前，土地已复耕。

十四、江西省丰城市某发展有限公司违法占地案。2019年5月，丰城市某发展有限公司未经批准擅自对丰城市上塘镇田西村土地203.18亩（耕地188.99亩）进行平整，准备建设工业项目。2020年3月，丰城市自然资源局立案查处，责令限期改正违法行为，并处罚款221.8052万元，同时提出行政处分建议。同年4月，该公司自行改正违法行为，并缴纳罚款。1名相关责任人被给予行政警告处分。

十五、浙江某文旅集团有限公司违法占用山东省泰安市土地建设旅游度假区案。2020年3月，浙江某文旅集团有限公司未经批准擅自占用山东省泰安市东平县接山镇朝阳庄村土地700亩（耕地510亩，其中永久基本农田157亩）建设东平县朝阳国际旅游度假区项目，同时非法采石、破坏公益林等。同年9月，泰安市自然资源和规划局立案查处，责令拆除地上建筑物，没收违法所得1720.5202万元，罚款520.25万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪、非法采矿罪移送公安机关追究刑事责任。目前，该公司已对涉案地块整改到位，恢复原貌并缴纳罚款。泰安市纪委监委、东平县纪委监委给予7名相关责任人党纪处分。

十六、河南省洛阳某农业开发有限公司等违法占地建设田园综合体案。2019年10月，洛阳某农业开发有限公司等3家公司未经批准占用伊川县平等乡永久基本农田87亩建设游乐场、跑马场、餐饮等非农设施，打造伊沼荷香田园综合体。2020年7月，伊川县自然资源局立案查处，责令退还土地，拆除地上非农设施，并处罚款474.8249万元。目前，非农设施已拆除，永久基本农田已复耕，土地已退还。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任，伊川县纪委监委给予17名相关责任人党纪政务处分。

十七、湖北省十堰某玻纤有限公司违法占地建厂案。2020年11月，十堰某玻纤有限公司未经批准擅自占用十堰市房县红塔镇高碑村集体土地4.08亩（永久基本农田3.92亩）建设玻纤厂。同月，房县自然资源和规划局立案查处，责令退还土地，拆除地上新建建筑物和其他设施，并处罚款8.15万元。目前，涉案地块已复耕退还，罚款已缴纳。

十八、湖南省洞口县石江镇某采石场破坏农用地案。2018年，洞口县石江镇某采石场未经批准擅自占用农用地12.8亩（永久基本农田12.62亩）建设采石场，开采建筑石料。2019年8月，洞口县自然资源局立案查处，责令拆除地上建筑物，恢复土地原状。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任，公安机关已向检察院送达《起诉意见书》。目前，地上建筑物已拆除，土地已复耕。

十九、广东省广州市番禺区李某违法占地建设停车场案。2019年10月，广州市番禺区李某未经批准擅自占用南村镇员岗村土地24.3亩（耕地24亩）建设停车场。2020年4月，广州市规划和自然资源局番禺区分局立案查处，责令退还土地，拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处罚款48.3727万元。同年12月，当事人拆除地上建筑物、硬化地面，复耕并退还土地，全额缴交罚款。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。

二十、广西某木业有限公司违法占地建设贮木场案。2020年8月，广西某木业有限公司未经批准擅自占用崇左市扶绥县柳桥镇西华林场上屯分场土地161.5亩（永久基本农田160.78亩）建西华林场贮木场。2021年3月，崇左市扶绥县自然资源局下达《责令停止违法行为通知书》，限期对永久基本农田进行复耕复绿。4月，涉案土地复耕复绿到位。

二十一、海南省乐东黎族自治县孙某等人违法占地建设私家庄园案。2017年，孙某、李某未经批准擅自占用乐东黎族自治县尖峰镇岭头村耕地11.15亩建设私家庄园。2019年1月，乐东黎族自治县原国土资源局立案查处，责令拆除地上违法建筑并恢复种植条件。同年11月，乐东县自然资源和规划局联合综合行政执法局拆除了地上建筑物和设施，并恢复种植条件。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。2020年12月，海南省第二中级人民法院对当事人依法判决，判处孙某有期徒刑一年，缓刑一年三个月，并处罚金1万元；判处李某有期徒刑十个月，缓刑一年，并处罚金1万元。

二十二、重庆某旅游开发有限公司违法占地堆场案。2019年1月，重庆某旅游开发有限公司未经批准擅自占用重庆市长寿区长寿湖镇回龙村4组土地42.66亩（耕地33.5亩）堆放碎石。2020年5月，长寿区规划和自然资源局下达《责令改正违法行为通知书》。同年11月，涉案地块恢复原状，复耕到位。

二十三、四川某食品有限公司违法占地建设厂房案。2017年9月，四川某食品有限公司未经批准擅自占用泸州市江阳区通滩镇玉田村7组集体土地10.63亩（耕地7.6亩）建设厂房及附属设施。2020年10月，泸州市自然资源和规划局立案查处，责令退还土地，没收符合规划的地上建筑物，拆除不符合规划的地上建筑物，并处罚款17.72万元。同年11月，当事人退还土地，全额缴纳罚款，对不符合规划的地块复耕到位，符合规划的地上建筑物已没收并移交江阳区人民政府。

二十四、贵州省凯里市某生态农庄违法占地案。2018年8月，凯里市某生态农庄未经批准擅自占用凯里市舟溪镇舟南村土地15.39亩（永久基本农田12.5亩）建设2个游泳池、10栋建筑物并硬化地面。2019年4月，凯里市自然资源局立案查处。同年5月，当事人自行拆除复垦。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。

二十五、云南省玉溪市元江县周某等人违法占地建设停车场案。2018年9月，周某等人未经批准擅自占用玉溪市元江县红河街道兴元社区大路新寨组、大水平社区新民组耕地63.73亩建设停车场及彩钢瓦简易房等。2019年4月，元江县自然资源局立案查处，责令当事人退还土地，限期拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。同年5月，当事人自行拆除、复耕涉案地块。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。司法机关对3名当事人判处缓刑、罚金20万元。

二十六、陕西省宝鸡某实业有限公司违法占地建厂房案。2020年6月，宝鸡某实业有限公司未经批准擅自占用宝鸡市眉县首善街道办岳北村七组耕地75.3亩建厂房，建设围墙，开挖基坑。同年11月，眉县自然资源局立案查处，责令停止违法行为，恢复土地原貌并处罚款9.0667万元。同年12月，该公司缴纳罚款，自行拆除围墙，回填基坑，涉案地块复耕到位。眉县纪委监委对4名相关责任人作出处理。

二十七、甘肃省兰州某商贸城有限公司违法占地案。2018年11月，兰州某商贸城有限公司未经批准擅自占用兰州市榆中县和平镇袁家营村集体土地29.01亩（耕地27.94亩）建设商贸城项目。2019年4月，榆中县自然资源局立案查处，没收地上建筑物并处罚款18.982万元。同年8月，当事人缴纳罚款，9月，榆中县自然资源局向榆中县人民法院申请强制执行，法院裁定准予执行没收地上建筑物决定。2名责任人受到政务处分。

二十八、青海省西宁市湟中区李某破坏耕地案。2018年4月，李某未经批准擅自占用西宁市湟中区田家寨镇毛二村永久基本农田13.11亩修建鱼塘。同月，湟中区自然资源局立案查处。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。目前，当事人已回填鱼塘。湟中区人民法院判处李某拘役六个月，缓刑八个月，并处罚金人民币0.3万元。

二十九、宁夏回族自治区银川市贺兰县金鑫村村委会违法占地建设市场案。2018年7月，贺兰县洪广镇金鑫村村委会未经批准擅自占用该村耕地23.12亩建设金山西瓜批发市场。2019年4月，贺兰县自然资源局立案查处，没收地上建筑物并处罚款9.2491万元。同年8月，村委会缴纳了罚款，没收建筑物移交至贺兰县财政局。相关责任人受到政务处分。

三十、新疆某建筑安装工程有限公司违法占地建景观项目案。2020年10月，新疆某建筑安装工程有限公司未经批准擅自占用昌吉回族自治州吉木萨尔县吉木萨尔镇土地825.36亩（耕地497.42亩）建设庭州湾景观项目。同月，吉木萨尔县自然资源局立案查处，责令退还土地，没收地上建筑物和其他设施，并处罚款275.1214万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。目前，地上建筑物和其他设施已没收，罚款已缴纳。

三十一、霍城县某木材加工有限公司违法占地案。2018年4月，霍城县某木材加工有限公司未经批准擅自占用新疆生产建设兵团66团4连耕地50.6亩建设木材加工厂。2019年7月，兵团第四师自然资源和规划局立案查处，责令拆除厂房、地面硬化等设施，并处罚款7.59万元。2020年10月，地上建筑物被拆除，土地已复垦，罚款已缴纳。同年12月，兵团第四师纪委监委对9名相关责任人作出谈话提醒、诫勉谈话、责令检查等处理。上述土地违法案件的查处，体现了各级自然资源主管部门坚决贯彻落实党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署，严肃查处违法占用耕地、破坏耕地行为的态度和决心。同时也反映出耕地保护工作要持续发力、久久为功。地方各级人民政府和自然资源主管部门要进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，持续打击和遏制违法占用耕地特别是永久基本农田行为，牢牢守住耕地红线，确保粮食安全。

耕地是支撑人类经济社会发展的一种重要土地资源涉耕地保护案件特点 ，保护耕地不仅为确保粮食安全提供涉耕地保护案件特点 了资源基础，还直接关系所在国家或地区的经济增长、社会稳定和生态建设。虽然早在解放初期至20世纪50～60年代，中国中央政府在颁布的相关文件或报告中就强调过非农建设尽量不要占用耕地，但由于直到改革开放前涉耕地保护案件特点 我国耕地面积总体上都处于增加态势，因此，保护耕地真正被引起关注是在改革开放以后，并随着经济社会的快速发展而关注程度不断提高。

改革开放以来，随着经济社会形势变化，中国耕地保护政策不断健全和完善。由于1986年国家土地管理局的成立结束了我国长期以来多部门分散管理土地的局面、1998年国土资源部的成立进一步强化了土地管理体制，而2004年国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》的发布则为市场经济条件下加强土地管理奠定了基础，因此可以简单将我国改革开发以来的耕地保护政策简单划分为四个发展阶段。本文将基于各阶段的经济社会发展形势分析和相关政策回顾，总结和分析各阶段耕地保护政策的特点及其成效。

1.耕地保护意识开始觉醒期：1978～1985年

1.1 经济社会形势与耕地流失概况

1978年十一届三中全会的召开，掀开了中国改革开放的序幕，中国经济增长从此驶入了快车道，经济实力不断增强。1978～1985年间，中国国内生产总值从3645.22亿元增长到9016.04亿元，年均增长率达到13.97%。由于中国的改革首先从农村开始，在此期间农业生产得到了较快发展，如1978～1985年间，中国农业总产值从1397.00亿元增长到3619.49亿元，粮食总产量从30477万吨增长到37911万吨（全国人均粮食占有量则从317公斤/人提高到358公斤/人）。

随着经济发展形势的好转和粮食安全压力的减小，全国各项建设开始有计划地展开，固定资产投资强度不断加大，1978～1985年间全国固定资产投资总额从668.72亿元增加到了2543.20亿元，一批大中型工程项目陆续建成投产或者开工兴建。与此同时，收入提高后的农民开始为改善居住条件而建造房屋，部分农村地区在乡镇企业兴起过程中也搭盖了大量厂房。所有这些都不可避免地产生了耕地占用问题，导致了耕地数量的较快减少。由于缺乏这一时期有关耕地数量的确切数据，我们无法准确得知这一阶段究竟流失了多少耕地，但仍可以从被普遍认为偏小的统计数据中看出这一减少态势。根据统计数据，1978年和1985年全国耕地总面积分别为9950万公顷和9620万公顷，7年间合计净减少330万公顷，也即年均净减少47.14万公顷。

1.2 耕地保护政策演变脉络

由于粮食安全的压力尚未消除，中央政府察觉到了耕地减少的苗头及其渐显的不利影响，多次在不同场合通过不同形式警醒国人。如1982年的《政府工作报告》将滥占耕地建房看作当时农村中的两股歪风之一（另一种是乱砍滥伐森林），1983年的中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》也将“耕地减少”列为当时农村的三大隐患之一（另两个隐患是森林过伐和人口膨胀）。

为了确保粮食生产的资源基础，中央政府多次强调保护耕地。1978年的《政府工作报告》提出，国营农场和人民公社要“有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增加”。1981年《政府工作报告》认为，“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”应该是我们的国策，并且要求“基本建设即使非占用耕地不可，用地也要严加限制；农村建房要有规划，绝不能乱占滥用耕地”。

不仅如此，1982年的1号文件《一九八二年一月一日全国农村工作会议纪要》（改革开放以来第一个涉农的1号文件）基于我国人多地少的现实，将保护耕地视为与控制人口一样重要的国策，并且要求“要严格控制机关、企业、团体、部队、学校、社队占用耕地，特别是城市附近的菜地更不应占用”。1983年的1号文件《当前农村经济政策的若干问题》更是明确提出，要“严格控制占用耕地建房”和“爱惜每一寸耕地”。

在此期间，为了落实中央政府要求，相关部门陆续通过或颁布了一些法规或规章等，但数量并不多，如1982年5月4日全国人大常务会第二十三次会议原则批准的《国家建设征用土地条例》就在一定程度上涵括了保护耕地的内容。

1.3 耕地保护政策特点及成效

由于1978～1985年间恰值我国改革开放初期，计划经济色彩仍然较浓，加之粮食生产形势总体看好和发展经济愿望强烈，这一时期我国耕地保护政策的特点较为明显：

（1）难协调粮食安全与结构调整。确保粮食安全是农业生产的重中之重，但通过农业结构调整发展多种经营从而提高农民收入的要求同样非常迫切，耕地保护政策因而苦于协调确保粮食安全和调整农业结构的关系，并在后期基本上妥协于农业结构调整目标。1981年、1982年、1983年的《政府工作报告》和1982年、1983的1号文件总体上都在要求不放松粮食生产的同时，积极发展多种经营，但到了1984年和1985年，对推动农业结构调整的高调要求在一定程度上弱化了耕地保护的重要性。

（2）总体上服从于保证建设需要。改革开放之初，百废待举，各项建设用地需求一时突增，加上这一时期粮食生产形势总体上向有利于消除粮食安全压力的方向发展，为保证国家建设用地需求而占用一部分耕地也就成为必然。如1982年颁布的《国家建设征用土地条例》虽然也提出了诸如“凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地”等要求，但该条例的制定原则之一就是“保证国家建设必需的土地”，而且第四条还明文规定“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”。

（3）政策散布于相关文件和报告。虽然这一时期各用地部门往往基于局部利益而夸大用地需求并造成耕地浪费，但由于没有专门的土地管理机构，有关耕地保护的要求只是散见于中央政府的相关文件和报告中，少有专门的法律法规或部门规章，从而使得耕地保护缺乏具体的法律或政策依据。

（4）实施措施稍有提及但不具体。这一时期耕地保护政策的贯彻多以行政命令形式，虽然也提到了其涉耕地保护案件特点 他实施措施，如1982年1号文件提出“对非法占用或不合理占用的必须加以纠正和处理”，1983年1号文件提出“要做好规划”和“要教育群众从我国人口多耕地少的实际出发”，1984年1号文件《关于一九八四年农村工作的通知》提出“对农民向土地的投资应予合理补偿”等，但多停留于概念而缺少切实可行的配套措施。

正是由于上述特点的存在，这一时期的耕地保护政策只是警醒了国人要注意保护有限的耕地，而耕地流失依然在加剧进行，如根据统计数据，1985年全国耕地净减少量超过了100万公顷，成为建国以来耕地减少数量最多的一年。

2.耕地保护政策制定起步期：1986～1997年

2.1 经济社会形势与耕地流失概况

经过前一时期的较快发展和改革开放力度的不断加大，我国经济增长速度在这一阶段里进一步加快，国家经济实力与日俱增。1986～1997年间，中国国内生产总值从10275.18亿元增长到78973.03亿元，年均增长率高达20.08%（根据《2007中国统计年鉴》计算得到）。各业发展同样总体上保持快速发展的势头，如农业总产值从4013.01亿元增长到23788.40亿元，粮食总产量从39151万吨增长到49417万吨，并于1996年首次突破5亿吨（50454万吨）大关，全国人均粮食占有量从364公斤/人提高到411公斤/人；工业总产值从3886.40亿元增长到25713.70亿元。

在此期间，随着国家经济实力的进一步提升，各项建设全面铺开而且摊子越来越大，全国固定资产投资总额一路攀升(从1986年的3120.60亿元增加到了1997年的24941.10 亿元),城镇、基础设施、农村等建设均得到蓬勃发展，20世纪90年代初还一度兴起了“开发区热”。各项建设的全面展开，加上农村地区农业结构调整等因素的存在，使得这一时期耕地流失速度仍然较快。根据国家土地管理局的相关数据，1987~1995年间全国耕地因农业结构调整、建设占用和灾害损毁而减少568.00万公顷，虽然期间也通过开荒围垦等途径增加了257.62万公顷耕地，但增减相抵仍然净减少310.38万公顷，年均净减少34.49万公顷。

2.2 耕地保护政策演变脉络

鉴于当时耕地资源的过快减少，1986年1号文件《关于一九八六年农村工作的部署》要求有关部门在年内制定“严格控制非农建设占用耕地的条例”并报国务院批准实施，同年3月的中发7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》第一次正式明确提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”，该年6月25日六届人大常委会还审议通过了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），其中，对建设用地审批和毁坏耕地处罚等都做了相应规定。1987年6月1日国家土地管理局参与发布了《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》，要求严格控制农业内部结构调整占用耕地行为，而该年10月15日该局又参与发布了《建设用地计划管理暂行办法》，以期协调统筹建设用地同时切实保护耕地。而为了引导土地复垦以增加耕地面积以及严控占用耕地建窑和毁田取土烧砖，1988年国家土地管理局参与了《土地复垦规定》和《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》等的制定和发布。

1990年《政府工作报告》在强调“严格执行国家下达的建设用地计划，严格审批建设用地”同时，明确要求“各地方凡因建设占用农用土地的，原则上应承担土地开发的义务”。为了更好实施《土地管理法》，1991年1月国务院发布了《土地管理法实施条例》。鉴于1990年和1991年乱占、滥用耕地现象的重新抬头，1992年11月18日国务院发布了《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》。针对当时各地兴办开发区和城镇建设中多占少用、占而不用和闲置撂荒造成耕地严重浪费的情况，继1992年12月9日国办发布《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》后，1993年4月28日国务院发布了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》。

为了对耕地的精华部分——基本农田实行特殊保护，1994年8月18日国务院发布了《基本农田保护条例》，随后四年的《政府工作报告》也都明确强调各地要建立健全基本农田保护制度。1996年6月19日全国土地管理厅、局长会议上“实现耕地总量动态平衡”首次被正式提出，该年9月18日国家土地管理局还参与发布了《建设用地计划管理办法》。而为了增强威慑性和加强宏观管理，1997年3月14日八届全国人大常委会五次会议第一次设立了“破坏耕地罪”、“非法批地罪”和“非法转让土地罪”，4月15日中共中央国务院还颁布了中发11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，后者也直接导致国家土地管理局在该年5月20日发布了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》。

2.3 耕地保护政策特点及成效

由于我国在这一时期的前半段（1992年之前）实行的是有计划的商品经济，而1992年的“十四大”指出了“建立和完善社会主义市场经济体制”的方向，因此，这一时期可以看成是从计划经济向市场经济过渡时期。在这一特殊时期里，传统计划经济体制和新兴市场经济体制的强烈碰撞，加上经济社会快速发展带来日益旺盛的用地需求，使得我国的耕地保护政策呈现如下较为鲜明的特点：

（1）耕地保护政策受到比较利益的极大冲击。随着全国粮食生产总体上保持逐年增长态势，种植业特别是粮食生产比较效益较为低下的特点愈发明显，为了稳步提高农民收入水平，中国政府大力倡导在不乱占耕地和确保粮食生产的前提下加快农业结构调整。但由于耕地资源的多宜性和管理上的不到位，1987年因农业结构调整减少耕地55.6万公顷。虽然随着《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》等的发布，这一情形在随后几年有所改观，如1990年降到了20.8万公顷，但很快就出现反弹，1995年又因此而减少了51.2万公顷耕地。农业结构调整成为了这一时期导致耕地减少的最主要因素，如1987～1995年间合计减少耕地352.40万公顷，占期间耕地减少总量的62.04%。

（2）耕地保护政策的实施过度倚重行政手段。1986年《土地管理法》的颁布实施，意味着我国耕地保护政策的制定和实施开始进入法制化和规范化轨道。但事实并非这样。例如，虽然《土地管理法》明确了乱占、滥用和破坏耕地等行为属于违法，国家土地管理局还分别于1989年9月19日和1995年12月18日发布了《土地违法案件处理暂行办法》和《土地违法案件查处办法》，但直到1997 年才给前述行为定罪，在此之前一直缺乏处理的法律准绳，而且即便如此也仍然存在执法困难。1986年的中发7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》首次提出要“运用经济手段控制非农业用地”，同年颁布实施的《土地管理法》也规定可以对一些不利于耕地保护的行为进行罚款，但由于缺乏合理的标准加之执行不力，并未发挥其应有的杠杆作用。法律和经济手段的失灵或缺位，使得耕地保护政策的落实只能更多凭借行政手段，这也可以从当时频发的通知或规定可以看出。

（3）耕地保护政策虽陆续制定但系统性不强。随着1986年2月21日国务院第100次常务会议决定成立统管全国土地和城乡地政的国家土地管理局及其8月1日的正式成立并对外办公，我国开始有了加强耕地保护的专门机构、专业队伍和统一体制。自此以后，我国从宏观和微观方面对如何制定耕地保护政策进行了初步探讨，这一时期陆续有相关的耕地保护政策出台。例如，提出建立以保护耕地为核心的土地利用规划管理制度，建立以计划指标控制非农建设占用耕地的建设用地计划管理制度，建立有助于政府部门控制建设项目占用耕地的建设用地审批管理制度，建立推动耕地补充的土地开发复垦管理制度，建立对耕地精华部分进行特殊保护的基本农田保护制度等。但总体看来，这一时期的耕地保护政策欠缺系统性，常常是“头痛医头，脚痛医脚”的临时应急行为。1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法实施条例》没有用单独章节阐述耕地保护，而相关内容散见于其他章节，也说明当时缺乏对耕地保护的系统思考。

（4）耕地保护政策与其他政策存在协调难度。在经济社会发展过程中，如何更合理利用耕地资源往往成为不同部门的共同关注点，而在部门利益的驱使下，相关部门制定的有关政策就不可避免存在矛盾和冲突。虽然1986 年颁布实施的《土地管理法》明确要求“切实保护耕地”，但同时又强调必须“适应社会主义现代化建设需要”，没有从根本上揭示耕地保护与经济社会发展的关系，从而影响了耕地保护政策的权威性和约束力，特别是在当时行政等级观念较强而当年成立的国家土地管理局仅为副部级单位的情况下更是如此。前已述及的农业结构调整致使耕地减少就是耕地保护政策与农业发展政策存在不协调的突出表现。而在保障建设方面，政策间的不协调同样非常明显。例如，尽管当时因为建设占用导致耕地大量流失的现象已引起了国家的高度关注，但1991年8月23日由建设部和国家计委发布的《建设项目选址规划管理办法》仍未将保护耕地作为建设项目规划选址的主要依据之一，建设部分别于1995年6月1日和1995年6月29日发布的《开发区规划管理办法》和《建制镇规划建设管理办法》也都没有考虑要贯彻耕地保护的原则。

总体而言，虽然这一时期的耕地保护政策存在上述特点或问题，但毕竟在许多方面进行了尝试和突破，一举改变了过去耕地利用和保护上无序管理的混乱局面，并在一段时间内取得了较好效果。如年耕地净减少量从1987年开始由62.04万公顷减少到1988年、1989年和1990年的38.83万公顷、12.50万公顷和1.15万公顷。

(1)加强耕地质量管理

建设高标准基本农田,发布了《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设涉耕地保护案件特点 的通知》;出台《全国土地整治规划(2011—2015年)》,土地整治上升为国家战略;2011年3月,国务院公布实施新涉耕地保护案件特点 的《土地复垦条例》。2012年全国新增农用地近55万公顷,新增耕地超过45万公顷,总投资近700亿元,有力地支持了粮食“九连增”。

专栏5 压力与挑战:我国粮食生产“九连增”与进口破纪录

粮食再夺丰收,实现了半个世纪以来首次连续九年增产。2012年中国粮食的总产量为58957万吨,再创历史新高,实现半个世纪以来首次连续九年增产。2012年以来,受热浪及旱灾等反常气候影响,美国、乌克兰及其他粮食出口国产量大跌,全球粮食供需逼近临界点。不过从中国来看,由于充分注重科技投入,2012年夏粮总产量达到12995万吨,比上年增加356万吨,增长2.8%,超过1997年的历史最好水平。

在粮食大幅增产的同时,2012年我国粮食进口量也大幅提高。海关总署数据显示,上半年我国粮食进口达4085万吨,同比增长41.2%,增长主要来自于玉米、小麦等谷物的大幅进口,其中玉米进口240.54万吨,同比增长6535.2%。自2004年起,中国粮食净进口总体上呈现出明显大幅度增加的态势。2012年1~11月,中国粮食进口已达到6589万吨,若以前11月的粮食进口计算,我国粮食进口实际已占全年粮食总产的11%,如果剔除2012年前11个月进口的5249万吨大豆(中国的粮食进口概念是不包括大豆的),具体到谷物和谷粉类别,中国粮食进口量为1340万吨,占全年粮食总产量的2%左右,为2011年同期的3倍。

为了保证粮食安全,中国长期坚持粮食自给自足的基本方针,粮食自给率多年来保持在95%以上。人们消费水平不断提高,对粮食品种多样性的需求越来越强,而国外粮食价格低于国内价格也是粮食进口大涨的主要原因。粮食进口大量增长,对国内已经产生影响。以大米为例,2012年越南、印度等国大米已遍布南方粮食主产区,导致我国南方粮食加工企业陷入全行业亏损,农民种粮的积极性受挫。今后我国粮食潜力的增长,主要依靠科技,提高单产,如何调动农民积极性,成为确保粮食安全的关键。

保证粮食安全,要严格保护耕地,在工业化、城镇化加快的情况下,更要处理好工业化、城镇化与巩固农业基础、实现农业现代化的关系,不断加强对农业的支持保护,在农业和农业人口比重逐步下降的情况下,稳定发展农业、调动农民积极性,要采取有效措施,使一部分年轻人愿意在农村留下来搞农业,培养和稳定现代农业生产队伍。此外,还应积极提倡爱护、节约粮食。

(2)违法用地持续下降

全国发现违法用地行为6.2万件,涉及土地面积3.2万公顷,其中耕地1.07万公顷,同比分别下降12.0%、36.0%和38.8%(图2-10)。立案查处违法用地案件3.7万件,涉及土地面积2.74万公顷,其中耕地0.9万公顷,同比分别下降11.7%、37.3%和39.7%。全年依法拆除违法建筑物和构建物1060.9万平方米,没收建筑物和构建物2102.8万平方米,收回土地0.28万公顷,其中耕地0.11万公顷,罚款22.1亿元。

图2-10 土地违法案件本年发现和涉及土地面积情况

专栏6 《土地复垦条例》

为进一步细化和落实国务院《土地复垦条例》的有关规定,加快推进土地复垦工作,2012年12月,国土资源部发布《土地复垦条例实施办法》,自2013年3月1日起施行。

《土地复垦条例实施办法》进一步规范土地复垦费用预存和使用管理,要求复垦义务人在银行建立专门账户,预存土地复垦费用,并与国土资源主管部门和银行三方面签订复垦资金使用监管协议,统筹企业资金使用的灵活性和部门监管的有效性。《土地复垦条例实施办法》还进一步区分土地复垦义务人、政府投资和社会投资三种情况,对土地复垦验收的规定予以细化落实。同时,细化完善土地复垦激励措施,明确退还耕地占用税的具体操作程序,明确社会投资将非耕地复垦为耕地的可以作为占补平衡指标进行交易,明确政府投资的土地复垦项目复垦为耕地的,使用的资金符合规定渠道的,可以作为耕地占补平衡指标。最后,从监管措施、信息系统、政务公开、绩效评价、档案管理等方面提出了建立健全土地复垦监督管理相关制度。

随着《土地复垦条例实施办法》等相关配套细则的出台,土壤修复、表土剥离等与土地复垦相关的行业有望进入快速发展期,进一步促进耕地保护和经济社会的协调发展。

结合我国现有耕地状况浅谈如何切实有效的保护耕地

土地是我们人类生存与发展的基础涉耕地保护案件特点 ，是十分宝贵的资源和资产。随着人口的迅猛增长，我国人多地少，土地资源总体质量差，耕地后备资源严重不足、土地利用率低等现实问题日益显著，也越来越引起社会各界的关注。当前，我国的耕地保护形势依然非常严峻，全国耕地总面积仅剩18.27亿亩，人均占有耕地面积只有1.39亩，远远低于世界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根据中国“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。加强耕地保护，已经刻不容缓。

一、我国耕地的现状

与世界上其涉耕地保护案件特点 他各国相比，我国的耕地具有如下特点：人均占有耕地数量少。1996年底我国耕地统计数为 14．32亿亩，人均耕地为 117亩，不及世界人均耕地 3 75亩的 1／3，而且农业生产条件相对较好的地区人均占有耕地的数量要比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数量要低。因此，人多地少是我国的基本国情。

1.耕地总体质量差，生产水平低。从全国范围来讲，我国的优质耕地少，抗自然灾害能力差．耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差100公斤以上。

2.耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受到荒漠化的影响。我国干旱、半干旱地区40％的耕地不同程度地退化，全国有30％左右的耕地不同程度受水土流失的危害。

3.耕地资源贫乏。据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0．1亩，而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质量差、开发难度大的土地。 因而，我国必须要保护耕地。切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。

二、我国为什么要大力开展耕地保护

1.我国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着我国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置，仍然要保护和提高粮食生产能力。

在21世纪，保障粮食安全是我国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。我国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，农业现代化进程包含着粮食安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重要组成部分。在我国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡量我国农业现代化的重要标志。

2.严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。

耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。我国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制度，保护基本农田。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这是一条不可逾越的红线。保护耕地特别是保护基本农田，是保护、提高粮食综合生产能力的重要前提。耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。

三、中国耕地资源保护面临的困难

耕地是土地的精华，是农业最为基本的生产资料。一个国家的国民经济和社会的稳定及健康发展都离不开耕地的合理开发和利用，尤其是像我国这样一个典型的对土地高度依赖的农业大国，耕地的地位与作用就显得特别重要。党中央、国务院对耕地管理工作高度重视。中央领导反复强调，要珍惜每一寸土地，实行世界上最严格的土地保护制度。强调保护耕地对国家粮食安全具有基础作用，对亿万农民的生计具有保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。进入新世纪，中国将加快全面建设小康社会和国家工业化、城镇化的进程，经济社会的新变化新要求，使中国耕地资源保护与食物安全保障面临不少难题。”

1．人口增长、耕地消失、粮消费需求呈刚性增长问题比较突出

农产品稳定供给的任务越来越艰巨。随着人口增长和人民生活水平的提高，今后每年中国粮食消费还要增加50亿公斤左右，非粮食食物的需求也会不断增长，食物消费需求呈刚性增长。但由于粮食生产必需的耕地和水资源数量难以增加，稳步提高粮食综合生产能力的难度越来越大，粮食和农产品供给始终面临着严峻挑战和巨大压力。耕地资源急剧流失，最大的影响就是使我国由于人口迅速增长而日益突出的人地矛盾更是雪上加霜。一方面，全国人口每年以1000多万人的速度增长，最高达1700万人。另一方面，全国耕地资源正在以惊人的速度消失。根据中国科学院国情分析研究小组估测，我国现有耕地约1.218亿公顷，绝对数量居世界前列，但人均占有量不足，远低于世界平均水平。人口与耕地一增一减，使我国人地矛盾更加严峻。在数量减少的同时，耕地质量下降的问题也不容忽视。

2．耕地资源保护的难度越来越大

改革开放以来，我国经济一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长主要有赖于外延扩展而非集约化利用土地，是以占用大量耕地为代价取得的。全国上下的开发区热，是耕地流失的一大缺口。近年来，由于城镇化加快、生态退耕以及部分地方违法违规乱占滥用耕地等原因，2006年土地违法案件数量和涉及的违法用地面积出现反弹。农村建房、修公路、造坟墓等占用大量耕地，我国每年农村土葬占有2000公顷之多，其中半数以上是肥沃的耕地。

3．耕地后备资源限制强度较大

国土部门组织的调查表明，当前我国耕地后备资源总量为0.0753亿公顷，但各主要耕地后备区域的开发均面临保护和改善生态环境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败的关键。耕地后备资源生态背景不良。我国耕地后备资源在31个省、区、市都有分布，但大部分位于北方和西部干旱地区。耕地后备资源丰富的西北干旱、半干旱地区，土地质量较差。其共同特点是存在干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且限制强度较大，生态环境脆弱。

4．我国现有的耕地质量不高

耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力下降的过程，通常表现为耕地土壤利于农作物生长的物理、化学与生物等方面特性的下降。根据全国第二次土壤普查，全国优质耕地只占21%，土壤有机质低于0.5%的耕地约占10%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。现有的耕地中，按质量分，一等地占41%，二等地占34%，三等地占20%。按产量分，一等地点41%，二等地占34%，三等地占20%。按产量分，高产田占29.7%，中产田占30.3%，低产田占40%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。受工业三废污染和酸雨侵蚀的耕地还有0.0853亿公顷。不宜继续耕种的耕地约占耕地总面积的3.65%。

5．建立农业可持续发展机制的要求越来越紧迫

粗放型经济增长方式主要依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模，实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较高，成本较高，产品质量难以提高，经济效益较低。集约型经济增长方式是指在生产规模不变的基础上，采用新技术、新工艺，改进机器设备、加大科技含量的方式来增加产量，这种经济增长方式的基本特征是依靠提高生产要素的质量和利用效率，来实现经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较低，成本较低，产品质量能不断提高，经济效益较高。目前在中国农业发展中，节约资源、保护环境的可持续发展机制尚未建立起来。在农业资源的节约和利用上，节约资源的良好氛围还未形成，经济上调动农民节约资源积极性的有效办法和利益补偿机制还不健全。

四、如何切实有效的保护耕地

1、坚决制止耕地闲置、抛荒。全面清理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用；对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款；对闲置两年以上的土地依法收回。对常年和季节性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部目标管理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、严肃查处当地领导的责任。

2、严格执行土地用途管制制度。加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。减少用地报批环节，缩短报批周期，积极主动为重点工程建设项目提供用地服务。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征地资金等各种理由，擅自用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经济的一时发展。

3、严格巡查,加大执法力度。建立土地动态巡查制度，成立土地巡查小组，坚持定期巡查，巡查到位、不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度，对重大违法案件要公开查处，一抓到底，既要处理事，更要处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部门追究刑事责任。

4、认真落实基本农田保护制度。切实加强耕地保护，根据“基本农田保护面积数量不少、质量不降和绝不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可逾越的红线”的总体目标和要求，采取有效措施，切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基本农田管理实行定位、定量、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。

5、积极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。严格执行“占一补一“，确保耕地占补平衡，全面实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，严格按项目考核，落实责任，建立和完善土地开发整理复垦管理制度，以重点项目实施为导向，全面推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地的良性循环机制。

总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。所以及时采取切实有效的办法保护耕地将是我国目前急需着力解决的一大重要问题。

资环学院 地理科学 1060900006 贾坤

根据《国务院关于深化改革严格土地管理涉耕地保护案件特点 的决定》（国发〔2004〕28号）和《国务院办公厅关于印发<省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》（国办发〔2005〕52号）涉耕地保护案件特点 ，省级人民政府耕地保护责任目标考核标准如下：行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标涉耕地保护案件特点 ；基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标；各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。

根据上述规定，省级人民政府耕地保护责任主要包括：加强土地利用总体规划和土地利用计划管理，不违法违规调整土地利用总体规划和超计划批准农用地转用；落实保护耕地的各项政策措施，确保辖区内耕地保有量不低于上级人民政府下达或分解的控制指标；对基本农田实施特殊保护，确保行政区域内的基本农田保护面积不减少、用途不改变、质量有提高；补划基本农田的数量和质量不低于占用的数量和质量；严格落实耕地占补平衡制度，确保非农建设项目经依法批准占用耕地后，补充耕地的面积与质量不低于已占用耕地的面积与质量；保证按期足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，保证新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发；确保不发生重大土地违法案件特别是占用耕地和基本农田案件，对土地违法案件能及时查处并依法处理到位。

落实耕地保护目标责任制，加强对地方各级人民政府履行耕地保护责任目标考核，要以耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡与基本农田占用补划落实等情况为核心指标，作为认定其耕地保护责任目标考核是否合格的标准。同时，将耕地保护纳入地方政府年度考核评价体系，建立土地违法责任追究制度、耕地和基本农田保护政府领导干部离任审计制度、耕地保护补偿机制等，建立地方政府和相关部门的耕地保护共同责任。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）

（二十二）建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核，并向国务院报告。对认真履行责任目标，成效突出的，要给予表彰，并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的，要在全国通报，并责令限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。