违法占用耕地案件典型意义

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5月20日违法占用耕地案件典型意义 ，自然资源部召开新闻发布会，通报31起土地违法案件查处情况。其中包括违法占用耕地案件典型意义 ：内蒙古某休闲度假有限责任公司违法占地建设旅游设施案；辽宁某国际贸易有限公司违法占地建设仙侠镇项目案；浙江某文旅集团有限公司违法占用山东省泰安市土地建设旅游度假区案；福建省漳州市某房地产开发有限公司违法占地挖湖造景案等。

这次公开通报的31起案件，涉及违法占用、破坏耕地特别是永久基本农田行为，主要是工厂厂房、交易市场、停车场、挖湖造景、盗采黑土等非农建设项目。

自然资源部执法局局长崔瑛表示，从严查处各类违法占用耕地或改变耕地用途行为，是牢牢守住耕地红线、确保粮食安全的关键所在。总体上看，地方自然资源主管部门对这些案件查处的共性是体现了从严的要求，有的项目一动土即被制止和查处，该复耕的限期复耕、消除违法状态，对相关责任人严肃追责问责，涉嫌构成犯罪的，依法依规移送司法机关追究责任。

目前，这些案件涉及的耕地被违法占用的状态已基本消除，相关责任人已被追责问责。向社会公开通报31起案件查处情况，可以切实发挥查处一案、警示一方、教育一片的作用，同时督促指导地方政府和有关部门进一步增强牢牢守住耕地红线、确保粮食安全的政治自觉和行动自觉，履职尽责，严格执法，对违法占用耕地的行为做到“零容忍”。

崔瑛在新闻发布会上说，公开通报土地违法案件查处情况，首先，提醒社会大众不要以身试法，打消侥幸心理，耕地红线不得触碰，各类违法占用耕地或改变耕地用途行为必将受到法律严惩，甚至触犯刑律，竹篮打水一场空，赔了夫人还折兵。

其次，提醒地方党委政府必须时刻绷紧耕地保护的弦，耕地保护、粮食安全党政同责，要层层压实各级党委和政府保护耕地的责任，稳步提高粮食综合生产能力，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。

第三，督促地方自然资源主管部门对新增违法占用耕地行为“零容忍”，严格执法，落实好执法全过程记录、执法公示、重大案件会审、报告、错案责任追究等制度，履职尽责，不等不靠，做到早发现、早制止、严查处。查处违法占用耕地重大典型案件中，一旦发现党政领导干部存在履职不力、监管不严、失职渎职等问题，必须依法依规将相关线索移交纪检监察机关追究责任。自然资源主管部门应与纪检监察、公安、检察院、法院、司法、审计等部门加强信息沟通和成果共享，推动追责问责及整改落实，形成打击违法占用耕地、守护耕地红线的合力。

31起土地违法案件查处具体情况：

一、北京市通州区漷县镇马务村余某违法占地建设砂土厂案。2018年年底，余某未经批准擅自占用通州区漷县镇马务村土地22.51亩（耕地22.16亩）堆放砂石料、建设砂土厂。2019年7月，北京市规划和自然资源委员会通州分局立案查处，责令退还土地，限期拆除地上建筑物和其违法占用耕地案件典型意义 他设施，恢复土地原状。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。2020年7月，北京市通州区人民法院依法作出判决，判处余某有期徒刑七个月，并处罚金人民币2万元。目前，涉案地块已整改到位。

二、天津市西青区高某违法占地圈建院落放置集装箱案。2020年5月，西青区高某未经批准擅自占用天津市西青区辛口镇耕地8.25亩圈建院落，硬化地面，放置集装箱。同年8月，天津市规划和自然资源局西青分局立案查处，督促整改。同年9月，当事人自行拆除违法建筑。

三、河北省秦皇岛市抚宁某物流服务有限公司违法占地建设停车场案。2019年10月，秦皇岛市抚宁某物流服务有限公司未经批准擅自占用抚宁区田各庄管区邴各庄村永久基本农田13.4亩建设临时停车场。同月，抚宁区自然资源和规划局立案查处，下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。同年11月，该公司自行拆除地上建筑物，恢复耕种条件。

四、山西省大同市韩某违法占地建设收储粮场案。2018年7月，大同市广灵县南村镇南村村民韩某未经批准擅自占用南村镇沙泉东堡村5.36亩（耕地4.83亩）建设收储粮场。同年9月，广灵县自然资源局立案查处，责令退还土地，拆除非法占用耕地上的违法建筑，恢复耕种条件。目前，涉案地块已整改到位。

五、内蒙古某休闲度假有限责任公司违法占地建设旅游设施案。2018年5月，内蒙古某休闲度假有限责任公司未经批准擅自占用包头市达茂旗希拉穆仁镇呼和点素嘎查耕地32.36亩建设旅游蒙古包及附属设施。2019年1月，原达茂旗国土资源局立案查处，没收地上建筑物及附属设施，并处罚款12.946万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。2020年9月，达茂旗人民法院对该公司法定代表人王某依法作出判决，判处拘役三个月，缓刑四个月。目前，该公司已全额缴纳罚款，地上建筑物和附属设施已移交达茂旗财政局。希拉穆仁镇党委给予1名相关责任人警告处分。

六、辽宁某国际贸易有限公司违法占地建设仙侠镇项目案。2019年4月，辽宁某国际贸易有限公司未经批准擅自占用沈阳市法库县依牛堡子镇崔家屯村、三面船镇马家沟村耕地25.31亩建设仙侠镇项目。同年11月，法库县自然资源局立案查处，督促整改。违法当事人自行拆除了地上建筑物，恢复土地原状。法库县纪委监委对4名相关责任人批评教育、诫勉谈话。

七、四川某工程建设有限公司违法占用吉林省榆树市土地建设搅拌站案。2018年8月，四川某工程建设有限公司未经批准占用吉林省榆树市于家镇中山村永久基本农田55.83亩建设高速公路搅拌站。同年9月，榆树市自然资源局立案查处，责令退还土地，拆除搅拌站和其他设施，恢复土地原状，并处罚款107.9451万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。目前，涉案地块已整改到位。

八、黑龙江省五常市福太村盗采泥炭黑土破坏耕地案。2021年1月，五常市五常镇莲花村村民马某、吉林省梨树县个体经营户王某等4人以改造土地为名盗采泥炭黑土，涉及五常市沙河子镇福太村耕地143.15亩（永久基本农田90.07亩）。2月21日、23日，五常市自然资源局两次现场核查并制止采挖行为，下达《责令停止违法行为通知书》，于3月立案查处，督促整改。该案因涉嫌构成非法采矿罪、非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。3月底，公安机关将4名犯罪嫌疑人全部抓获。目前，案件已移交法院审判。哈尔滨市纪委监委对该案中履职不力的13名相关责任人给予党纪政务处分。

九、上海市奉贤区南桥镇周某违法占地建设花木培育展示销售市场案。2018年4月，周某未经批准擅自占用奉贤区南桥镇六墩村土地16.93 亩（永久基本农田11.82亩）建设花木培育展示销售市场。2019年1月，奉贤区规划和自然资源局下达《责令停止违法行为通知书》，当事人立即自行拆除了大棚、硬化道路，对土地进行了复垦。

十、江苏省连云港市赣榆区青口镇王某违法占地建设生产厂区案。2014至2019年，王某未经批准擅自占用连云港市赣榆区城西镇大里村集体土地25.16亩（耕地19.27亩）建设生产厂区。2020年10月，连云港市自然资源和规划局立案查处，责令退还土地，没收符合规划的建筑物，拆除不符合规划的建筑物，并处罚款29.8547万元。同年12月，涉案地块没收、拆除整改到位，罚款收缴到位。赣榆区纪委监委及城西镇党委给予4名相关责任人党纪处分。

十一、浙江省衢州市柯城区石梁镇下村王某等人破坏农用地案。2019年7月，衢州市柯城区石梁镇下村王某、李某、郑某等人违法占用土地19.14亩（耕地15.46亩）填埋建筑垃圾，造成耕地严重毁坏。2020年5月，衢州市自然资源局巡查发现违法行为并立案查处。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。

十二、安徽省蚌埠市单某违法占地堆放煤矸石案。2019年2月，单某未经批准擅自占用蚌埠市固镇县胡沟镇魏庄村集体土地17.33亩（永久基本农田11.34亩）堆放煤矸石、煤泥、煤渣。同年3月，固镇县自然资源和规划局立案查处。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。6月，单某对11.34亩永久基本农田进行复垦。2019年12月，固镇县人民法院对单某依法作出判决，判处有期徒刑六个月，并处罚金人民币1.5万元。

十三、福建省漳州市某房地产开发有限公司违法占地挖湖造景案。2018年9月，漳州市某房地产开发有限公司未经批准擅自占用华安经济开发区九龙工业园土地34.6亩（耕地29.17亩）挖湖造景。漳州市华安县自然资源局督促违法当事人自行整改。目前，土地已复耕。

十四、江西省丰城市某发展有限公司违法占地案。2019年5月，丰城市某发展有限公司未经批准擅自对丰城市上塘镇田西村土地203.18亩（耕地188.99亩）进行平整，准备建设工业项目。2020年3月，丰城市自然资源局立案查处，责令限期改正违法行为，并处罚款221.8052万元，同时提出行政处分建议。同年4月，该公司自行改正违法行为，并缴纳罚款。1名相关责任人被给予行政警告处分。

十五、浙江某文旅集团有限公司违法占用山东省泰安市土地建设旅游度假区案。2020年3月，浙江某文旅集团有限公司未经批准擅自占用山东省泰安市东平县接山镇朝阳庄村土地700亩（耕地510亩，其中永久基本农田157亩）建设东平县朝阳国际旅游度假区项目，同时非法采石、破坏公益林等。同年9月，泰安市自然资源和规划局立案查处，责令拆除地上建筑物，没收违法所得1720.5202万元，罚款520.25万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪、非法采矿罪移送公安机关追究刑事责任。目前，该公司已对涉案地块整改到位，恢复原貌并缴纳罚款。泰安市纪委监委、东平县纪委监委给予7名相关责任人党纪处分。

十六、河南省洛阳某农业开发有限公司等违法占地建设田园综合体案。2019年10月，洛阳某农业开发有限公司等3家公司未经批准占用伊川县平等乡永久基本农田87亩建设游乐场、跑马场、餐饮等非农设施，打造伊沼荷香田园综合体。2020年7月，伊川县自然资源局立案查处，责令退还土地，拆除地上非农设施，并处罚款474.8249万元。目前，非农设施已拆除，永久基本农田已复耕，土地已退还。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任，伊川县纪委监委给予17名相关责任人党纪政务处分。

十七、湖北省十堰某玻纤有限公司违法占地建厂案。2020年11月，十堰某玻纤有限公司未经批准擅自占用十堰市房县红塔镇高碑村集体土地4.08亩（永久基本农田3.92亩）建设玻纤厂。同月，房县自然资源和规划局立案查处，责令退还土地，拆除地上新建建筑物和其他设施，并处罚款8.15万元。目前，涉案地块已复耕退还，罚款已缴纳。

十八、湖南省洞口县石江镇某采石场破坏农用地案。2018年，洞口县石江镇某采石场未经批准擅自占用农用地12.8亩（永久基本农田12.62亩）建设采石场，开采建筑石料。2019年8月，洞口县自然资源局立案查处，责令拆除地上建筑物，恢复土地原状。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任，公安机关已向检察院送达《起诉意见书》。目前，地上建筑物已拆除，土地已复耕。

十九、广东省广州市番禺区李某违法占地建设停车场案。2019年10月，广州市番禺区李某未经批准擅自占用南村镇员岗村土地24.3亩（耕地24亩）建设停车场。2020年4月，广州市规划和自然资源局番禺区分局立案查处，责令退还土地，拆除地上建筑物，恢复土地原状，并处罚款48.3727万元。同年12月，当事人拆除地上建筑物、硬化地面，复耕并退还土地，全额缴交罚款。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。

二十、广西某木业有限公司违法占地建设贮木场案。2020年8月，广西某木业有限公司未经批准擅自占用崇左市扶绥县柳桥镇西华林场上屯分场土地161.5亩（永久基本农田160.78亩）建西华林场贮木场。2021年3月，崇左市扶绥县自然资源局下达《责令停止违法行为通知书》，限期对永久基本农田进行复耕复绿。4月，涉案土地复耕复绿到位。

二十一、海南省乐东黎族自治县孙某等人违法占地建设私家庄园案。2017年，孙某、李某未经批准擅自占用乐东黎族自治县尖峰镇岭头村耕地11.15亩建设私家庄园。2019年1月，乐东黎族自治县原国土资源局立案查处，责令拆除地上违法建筑并恢复种植条件。同年11月，乐东县自然资源和规划局联合综合行政执法局拆除了地上建筑物和设施，并恢复种植条件。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。2020年12月，海南省第二中级人民法院对当事人依法判决，判处孙某有期徒刑一年，缓刑一年三个月，并处罚金1万元；判处李某有期徒刑十个月，缓刑一年，并处罚金1万元。

二十二、重庆某旅游开发有限公司违法占地堆场案。2019年1月，重庆某旅游开发有限公司未经批准擅自占用重庆市长寿区长寿湖镇回龙村4组土地42.66亩（耕地33.5亩）堆放碎石。2020年5月，长寿区规划和自然资源局下达《责令改正违法行为通知书》。同年11月，涉案地块恢复原状，复耕到位。

二十三、四川某食品有限公司违法占地建设厂房案。2017年9月，四川某食品有限公司未经批准擅自占用泸州市江阳区通滩镇玉田村7组集体土地10.63亩（耕地7.6亩）建设厂房及附属设施。2020年10月，泸州市自然资源和规划局立案查处，责令退还土地，没收符合规划的地上建筑物，拆除不符合规划的地上建筑物，并处罚款17.72万元。同年11月，当事人退还土地，全额缴纳罚款，对不符合规划的地块复耕到位，符合规划的地上建筑物已没收并移交江阳区人民政府。

二十四、贵州省凯里市某生态农庄违法占地案。2018年8月，凯里市某生态农庄未经批准擅自占用凯里市舟溪镇舟南村土地15.39亩（永久基本农田12.5亩）建设2个游泳池、10栋建筑物并硬化地面。2019年4月，凯里市自然资源局立案查处。同年5月，当事人自行拆除复垦。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。

二十五、云南省玉溪市元江县周某等人违法占地建设停车场案。2018年9月，周某等人未经批准擅自占用玉溪市元江县红河街道兴元社区大路新寨组、大水平社区新民组耕地63.73亩建设停车场及彩钢瓦简易房等。2019年4月，元江县自然资源局立案查处，责令当事人退还土地，限期拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。同年5月，当事人自行拆除、复耕涉案地块。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。司法机关对3名当事人判处缓刑、罚金20万元。

二十六、陕西省宝鸡某实业有限公司违法占地建厂房案。2020年6月，宝鸡某实业有限公司未经批准擅自占用宝鸡市眉县首善街道办岳北村七组耕地75.3亩建厂房，建设围墙，开挖基坑。同年11月，眉县自然资源局立案查处，责令停止违法行为，恢复土地原貌并处罚款9.0667万元。同年12月，该公司缴纳罚款，自行拆除围墙，回填基坑，涉案地块复耕到位。眉县纪委监委对4名相关责任人作出处理。

二十七、甘肃省兰州某商贸城有限公司违法占地案。2018年11月，兰州某商贸城有限公司未经批准擅自占用兰州市榆中县和平镇袁家营村集体土地29.01亩（耕地27.94亩）建设商贸城项目。2019年4月，榆中县自然资源局立案查处，没收地上建筑物并处罚款18.982万元。同年8月，当事人缴纳罚款，9月，榆中县自然资源局向榆中县人民法院申请强制执行，法院裁定准予执行没收地上建筑物决定。2名责任人受到政务处分。

二十八、青海省西宁市湟中区李某破坏耕地案。2018年4月，李某未经批准擅自占用西宁市湟中区田家寨镇毛二村永久基本农田13.11亩修建鱼塘。同月，湟中区自然资源局立案查处。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。目前，当事人已回填鱼塘。湟中区人民法院判处李某拘役六个月，缓刑八个月，并处罚金人民币0.3万元。

二十九、宁夏回族自治区银川市贺兰县金鑫村村委会违法占地建设市场案。2018年7月，贺兰县洪广镇金鑫村村委会未经批准擅自占用该村耕地23.12亩建设金山西瓜批发市场。2019年4月，贺兰县自然资源局立案查处，没收地上建筑物并处罚款9.2491万元。同年8月，村委会缴纳了罚款，没收建筑物移交至贺兰县财政局。相关责任人受到政务处分。

三十、新疆某建筑安装工程有限公司违法占地建景观项目案。2020年10月，新疆某建筑安装工程有限公司未经批准擅自占用昌吉回族自治州吉木萨尔县吉木萨尔镇土地825.36亩（耕地497.42亩）建设庭州湾景观项目。同月，吉木萨尔县自然资源局立案查处，责令退还土地，没收地上建筑物和其他设施，并处罚款275.1214万元。该案因涉嫌构成非法占用农用地罪移送公安机关追究刑事责任。目前，地上建筑物和其他设施已没收，罚款已缴纳。

三十一、霍城县某木材加工有限公司违法占地案。2018年4月，霍城县某木材加工有限公司未经批准擅自占用新疆生产建设兵团66团4连耕地50.6亩建设木材加工厂。2019年7月，兵团第四师自然资源和规划局立案查处，责令拆除厂房、地面硬化等设施，并处罚款7.59万元。2020年10月，地上建筑物被拆除，土地已复垦，罚款已缴纳。同年12月，兵团第四师纪委监委对9名相关责任人作出谈话提醒、诫勉谈话、责令检查等处理。上述土地违法案件的查处，体现了各级自然资源主管部门坚决贯彻落实党中央、国务院关于严格保护耕地的决策部署，严肃查处违法占用耕地、破坏耕地行为的态度和决心。同时也反映出耕地保护工作要持续发力、久久为功。地方各级人民政府和自然资源主管部门要进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，持续打击和遏制违法占用耕地特别是永久基本农田行为，牢牢守住耕地红线，确保粮食安全。

本案例实际涉及到三个问题，一是非法占用耕地罪是否等同于破坏耕地罪；二是非法占用耕地罪的数量，是非法占地的面积还是建筑物占地面积；三是非法占用耕地罪是否都需要进行破坏耕地情况的鉴定。这些问题，一直困扰着土地执法监察工作，该移送追究刑事责任的不移送，该定罪处罚的因无法出具破坏耕地鉴定书而不能定罪处罚。直接弱化了对违法占地行为的打击力度，损害了法律的尊严。一、中国现行《刑法》体系中有“非法占用耕地罪”而没有“破坏耕地罪”

根据现行《刑法》和法释[2000]14号《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《法释》），涉及土地的罪名共有四种违法占用耕地案件典型意义 ：1、非法转让、倒卖土地使用权罪；2、非法占用耕地罪；3、非法批准征用、占用土地罪；4、非法低价出让国有土地使用权罪。上述四种罪名，分别与《刑法》第二百二十八条、三百四十二条、四百一十条相对应。上述四种罪统称为破坏土地资源罪。

应当说明的是，为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源，2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《刑法修正案（二）》：将刑法第三百四十二条修改为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”至此，非法占用耕地罪，改为非法占用农用地罪。但是，为了叙述方便，本文除引用原文外，一律使用“非法占用耕地罪”叙述。

二、“非法占用耕地罪”包涵了行政处罚中“违法占地行为”和“破坏耕地行为”

法释[2000]14号《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定：

违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚。

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

从上述规定可以看出，非法占用耕地罪不等于破坏耕地罪，非法占用耕地罪，实际上包涵了“占用”和“破坏”二种情形：

一是“非法占用耕地改作他用”且“数量较大”，中们权且称之为“非法占用耕地罪”。即“非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上”的情形。也就是《法释》第三条第一款规定的情形，针对的是行政处罚中的非法占地行为。本情形是否有罪，主要看是否同时符合三个条件：1、是否非法占用耕地；2、是否改作他用；3、是否数量较大。而与耕地是否遭到破坏无关，而且，涉嫌非法占用耕地罪的面积，就是行政执法部门认定的应当给予行政处罚的非法占地面积，而不是建筑物占地面积。也就是说，只要非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上，就构成犯罪，国土资源部门就得将案件移送公安、司法部门追究刑事责任。而且，《法释》第三条第二款规定的本身就已经是定量的规定，国土资源管理部门拥有法定的图件、资料作为依据，因此，国土资源部门的定性可以直接作为公安、司法部门定罪处罚的依据，而不需要再由专门机构出具《鉴定书》。

二是“非法占用耕地”且“造成耕地大量毁坏”，我们权且称之为“破坏耕地罪”。也就是《法释》第三条第二款规定的情形，针对的是行政处罚中的破坏耕地行为。本情形是说，构成本罪必须同时符合两个条件：1、非法占用耕地；2、必须造成耕地的大量毁坏，即“造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染”。犯罪的具体形式有九种：非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设。法律对本情形是一种定性的叙述，具有很多不确定性和很强的专业性，行政部门难以认定是否“种植条件严重毁坏或者严重污染”，需要有专业机构的科学鉴定，行政执法部门的定性不能直接作为公安、司法部门定性处罚的依据。因此，追究此种情形的刑事责任，需要有法定的标准、确定的程序和专业的机构，需要有具有法律效力的《破坏耕地情况鉴定书》。

三、“非法占用耕地改作他用，数量较大”和“造成耕地大量毁坏”是并列关系而不是递进关系

有人说，非法占用耕地罪应理解为：非法占用耕地改作他用，不仅要数量较大，而且要造成耕地大量毁坏。也就是说，构成非法占用耕地罪要同时满足四个条件：1、非法占用耕地；2、改作他用；3、数量较大；4、造成耕地大量毁坏。

上述理解是不符合逻辑的。很显然，法释[2000]14号第三条，第一款针对的是非法占用耕地改作他用，数量较大，但不需要考虑是否破坏耕地的情形。而第二款针对的是九种非法占用耕地，而且必须考虑是否“造成耕地大量毁坏”的情形。可见，两者是并列关系，分别对应于行政处罚中的“非法占地行为”和“破坏耕地行为”，而不是递进关系。如果是递进关系，就不必有第一款的规定，因为第二款关于占用耕地数量的规定和第一款是一样的，即：基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上。如果是递进关系，“破坏”是关键词，为什么不叫“破坏耕地罪”而叫“非法占用耕地罪”违法占用耕地案件典型意义 ？可见，非法占用耕地罪，“占用”是要害，“占用”并数量较大即有罪。

对两款规定进行区别，对执法最重要的意义在于，第一款不需要考虑是否破坏耕地，也不需要出具《破坏耕地鉴定书》；而第二款就必须考虑是否破坏耕地，必须出具《破坏耕地鉴定书》作为定罪处罚的依据。

四、刑法惩治破坏土地资源行为并不仅仅是为了保护耕地

尽管有些非法占用耕地改作他用的情况，虽数量较大，但未造成“种植条件严重毁坏或者严重污染”。一些人觉得追究刑事责任过于严厉，土地管理的核心任务是保护耕地，既然耕地未被破坏就不应治罪，法律不可能有这样严厉的规定。

这样的观点，也不能说没有一定的道理。但这是另外的问题。从《法释》本意上看，只要“占用”并数量较大，是否“破坏”，是量刑轻重的问题，而不是罪与非罪的问题。法律规定的本意就是本意，不能人为地进行曲解，否则就有造成行政不作为、甚至违法行政的可能。

事实上，《刑法》惩治破坏土地资源行为，并不仅仅是为了保护耕地，而是为了保护土地管理的法律秩序。《刑法》惩治的破坏土地资源的四种罪，除了非法占用耕地罪，还有非法转让、倒卖土地使用权罪，非法批准征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪。惩治这三种罪，主要目的都不是为了保护耕地。

土地违法典型案件公开案例

一、原曲江县（现曲江区）政府违法违规征收占用土地建设曲江工业城案

2004年土地治理整顿期间违法占用耕地案件典型意义 ，曲江县政府违反土地利用总体规划，在未办理农地转用审批手续情况下，非法批准使用原国有农用地进行园区建设，造成978亩国有农用地被占用。韶关市国土资源局在未认真审核违法占用耕地案件典型意义 的情况下，批准曲江县补办征地手续14宗，造成实际占用农村集体土地474亩，构成了非法批准征地行为。有关责任人分别受到党纪、政纪处分：曲江区委书记谭章明、区长阙定胜、原县长练建秋等人党内严重警告处分；曲江区主管副市长朱福昭行政记大过处分；原韶关市国土资源局局长李德军行政警告处分；曲江区国土资源局局长杨国富行政降级处分的决定。

二、茂名市省道S283线高州路段改建工程违法用地及不依法进行征地补偿案

2003年4月至6月，茂名市公路局和省道S283线高州段工程指挥部在没有办理任何用地手续的情况下实施征地。共非法征收土地面积1836亩，其中水田754亩，旱地853亩，山地229亩。2004年2月S283线开始动工建设。造成未批先用的违法用地事实。省政府决定，茂名市纪委分别给予当时茂名市公路局副局长王广行政警告处分；高州市委副书记卢昌华、高州市委常委陈兴权党内警告处分；高州市国土资源局副局长卢子朝行政记过处分。

三、东莞市虎门镇陈村经济联合社非法出让耕地使用权案

2002年8月，东莞市虎门镇陈村经济联合社在未经有关部门同意并审批的情况下，由时任东莞市虎门镇陈村党支部书记兼村委会主任的陈连安主持召开村委和村党委会议，决定将本村土名为“老草塘”及“出巷口”两幅农用耕地的使用权10万平方米以每平方米60元出让给周福辉使用。200年10月到2004年10月，周福辉在未办理有关用地手续和建设用地手续的情况下，非法占地建厂房并出租牟利。在建设过程中，市国土资源局多次对此发出责令停工通知书，但周福辉仍授意工程队继续施工，致使21.3亩农用耕地遭到毁坏，不能恢复农用性质。2005年6月，将此案移送东莞市公安局立案侦查，2005年11月，东莞市人民法院依法作出判决：陈村经济联合社犯非法占用农用地罪，判处追缴陈村经济合作社违法所得人民币240万元，并处罚金人民币43万元；陈连安犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年；周福辉犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金人民币20万元。