国家赔偿的钱从哪里来

鄙人认为上亿的战争赔款的来源有很多国家赔偿的钱从哪里来 ，但是简单的说大致如下：

1、源于税收国家赔偿的钱从哪里来 ，横征暴敛

众所周知，税收是一个国家运行的命脉，大量的财富被统一的收集起来，以此应对一个国家各种支出，而这也就说，清政府对于列强的战争赔款。也一定出自于百姓身上的加税，要知道只知道奢华享乐，又无能、低端的封建贵族们，怎么会有那种共赴国难的，毁家纾难的觉悟？

当英法联军，用几千人控制中国制海权，威胁天津，僧格林沁带着蒙古八旗，以几乎全军阵亡的代价，阻击英法联军时，在北京城里的封建贵胄们，除国家赔偿的钱从哪里来 了转移财产，就剩逃跑国家赔偿的钱从哪里来 了。故此，当清王朝“不多”的战争赔款，被英、美列强要账时，老百姓们就成被横征暴敛的对象，要知道那些大人、贵妇们可是被供养的对象，怎样能出“血”呢。

2、贷款度日，代收关税

但是伴随着两半社会历史进程的加剧，列强贪婪的胃口愈来愈大，清政府的战争赔款也越来越多，清政府的那点税收，早就入不敷出了。而慈禧太后，还在忙着挪用公款，修园子呢！所以清王朝为了能固权，不得不和列强保持合作，成为列强在清帝国利益的代表人。于是大量战争赔款，出自了列强开设的银行，大量战略资源等等，成为抵押。

而到了后来，清帝国的海关，也被英国人代收关税，尽管此举对中国近代海关建设有建设性。但是大量的财富，也被人家像刮蜂蜜一样取走，由此清廷对洋大人的依赖也越来重，战争赔款也成了列强，通过银行，海关等要害部门，控制清帝国的手段。而已经成列强代言人的清廷，除了保证了自家富贵外，在强国富民上，实在没有多少建树！

根据《国家赔偿法》赔偿义务机关的确定分以下几种情形

1.行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其国家赔偿的钱从哪里来 他组织的合法权益造成损害的国家赔偿的钱从哪里来 ，该机关为赔偿义务机关

2.对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关国家赔偿的钱从哪里来 ；

3.对没有犯罪事实的人错误逮捕的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关；

4.再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为赔偿义务机关。二审改判无罪的，作出一审判决的人民法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关。

众所周知国家赔偿的钱从哪里来 ，清朝自1840年第一次鸦片战争战败后就不断地和诸多帝国主义列强签订了很多不平等条约。在这些不平等条约中，又几乎都涉及到赔款问题。

如第一次鸦片战争和英国签订了《南京条约》，除割地外，涉及到赔款的有赔款2100万银元，折成白银约为一千四百万两白银，加上之前战争过程中清朝在广州缴纳的“赎城费”四百万两白银，清朝合计向英方支付了约一千七百万两白银。

后来主要的赔款战争又有第二次鸦片战争、甲午中日战争、八国联军侵华战争。尤其是八国联军侵华战争中，列强强迫清朝签订的《辛丑条约》中规定的战争赔款已高达四亿五千万两白银。

那么，清朝所赔付的巨额战争赔款都是从何而来？真的只是简单的由清廷自己“掏”吗？答案当然是否定的。

上图_ 洋务运动中出现的首批近代企业

上图_ 洋务运动推进了清朝电信事业的发展

在回答这个问题前，要先简单地说明一下1840年以后清朝的财政状况和诸多不平等条约中的赔款情况。

在洋务运动前，清廷传统的国家年收入约为三四千万两白银，后因近代工业逐渐引进和进出口增加，到了同治、光绪年间分别增加至六千万、八千万两白银。虽然清朝的税收看似有所增加，但赔款的数额其实也在增加，并且逐渐增加到了清廷东挪西凑也难以偿还的地步。

如第一次鸦片战争的赔款占当时清朝岁收的三分之一，甲午战后《马关条约》的赔款已是当时岁收的三倍，而八国联军侵华战争后签订的《辛丑条约》的赔款连本带利已是当时岁收的十二倍。试想，诺大一个帝国哪怕就是不吃不喝也无力偿还如此巨额赔款，更何况自从1840年以后，清朝步入了多事之秋，处处都要用钱。

所以，清廷筹集战争赔款的过程并没有大多数人想的那么简单和顺利，巨额赔款的款项来源有多种。

总的来说，主要有以下三种国家赔偿的钱从哪里来 ：

上图_ 《马关条约》原本，现藏于台北故宫

一、地方各省强行摊派

第一次鸦片战争前，清朝国库有存银一千三百万两左右，各地地方存银八百万两左右。而第一次鸦片战争清朝动兵军费达两千五百万两白银，赔款折合一千七百万两，英军抢夺财物又达六百万两。仅此三项加在一起即达四千多万两白银，而清廷的国库所存银两远远满足不了此项开支。

故战后清廷强令参战各省对赔款进行分摊，广东本就遭西方商品冲击导致民不聊生，同时战争破坏严重，却还分摊到了一千零三十万两白银。而其余省份，如江苏分二十八万五千两，浙江九十七万五千两，安徽也有六十一万两的分摊。

上图_ 各国在《辛丑条约》上的签署，以及李鸿章（左侧）和庆王（右侧）签署的都是花押 (画押）

又如《辛丑条约》中规定，条约刚签订后的1902年1904年三年间，清朝每年要赔付列强两千一百万两白银，而后每年递增至约两千多万两到三千万两左右的白银。由于赔款数额巨大，索款时间紧，列强又要求清朝先期赔款必须自筹偿付，所以清廷在朝廷没钱的情况下，故技重施，再次向各省进行赔款大摊派。

第一年的庚子赔款两千一百多万两白银摊派情况是这样的，首先朝廷户部下令各省加征多项杂收共计三百万两交到朝廷，作为中央赔款。然后余下的一千八百多万两白银则摊派各省，如四川二百六十万两，广东二百万两，山东九十九万两，湖南一百万两。总之最后各省共出一千八百万两。

上图_ 清 天顺祥银锭

二、向列强借贷

地方摊派虽能解决一时，但解决不了全部。如前文提及的，清朝自1840年第一次鸦片战争后，赔款数额越来越大，远不是地方财政能承受得了的。所以在这种情况下，清政府向列强们借债然后偿还赔款就是必然的了。

如中日甲午战后，清朝因战败与日本签订了屈辱的《马关条约》。该约规定清朝赔款两亿两白银，另有三千万两“赎辽费”，而清廷必须第一年就要拿出来一亿三千万两白银先交付给日本。清廷国库本就空虚，面临这一笔巨额赔款不管怎么挪凑也实在凑不出来了。所以英、法、俄、德等国趁火打劫，向清廷进行高息贷款。

上图_ 甲午中日战争中战斗的淮军

先是1895年的，清廷向俄国、法国借款四亿法郎，折银九千九百万两，年息达4厘，以海关做抵押分36年还清。接着到了1896年，清廷又向美国、德国借一千六百万英镑，折银九千七百万两，年息涨至5厘，同样是以海关做担保分36年还清。同年，又同英国、德国签订了《英德借款详细章程》，借款一千六百万英镑，折银九千七百万两，以海关收入、厘金、盐税为担保，年息4.5厘，分45年还清。清廷三次向列强的大借款共计3亿多两白银，但由于本金高，利息高，时间长，最后本息合计高达7亿多两白银。

《辛丑条约》中赔给列强的庚子赔款为4.5亿两白银，但因为清廷无力支付，故列强为了获取更多利益，将此赔款转为债务，令清廷39年内还清，年息4厘。清朝方面在慈禧太后为了保住自己性命而发出的“量中华之物力，结与国之欢心”的指示下，无心也无力与列强争辩，只得对于列强的要求全盘接受，以至于庚子赔款若按期偿还，最后本息将达十亿两白银。

上图_ 清代税收票证，光绪年间山西省平定直隶州 地丁银执照

三、民间增收苛捐杂税

不管是地方分摊，还是清廷分期偿还外债，最后的赔款总是从民间而来。为了偿还赔款与外债，清朝上至朝廷下至地方，无不“苦心竭力”的进行搜刮。

首先是对朝廷传统收入大项的各地田赋进行了加征。

单是光绪二十一年（1895年）后的十年间，田赋加征的额度已增至百分之七十一，造成农民生活极度贫苦，各地民不聊生。

其次加征的还有盐税与厘金。

地方诸省把各种名目将近七百项的杂税摊入到盐税中，使得盐税由甲午战前的每斤27文涨至战后的44文。而厘金则是为镇压太平天国起义而设立的面向工商征收的税项，因一开始的税率为一厘，故名。但实际上因为厘金后来成为清廷收入的一项重要来源，所以哪怕是太平天国运动被镇压后也没有被废除，反而一直保存并不断上涨。如四川面向烟酒的厘金到了1900年已加征至初定额的三倍，其税率之高由此可见一斑。

最后是巧立名目增设新税，这些为了赔款而开设的新税名目极多，且朝廷和各省均有开设。

如浙江增设“粮捐”，即根据粮食买卖的交易额每两收三百文；又有“房捐”，直接抽取十分之一，税率高至骇人，诸如此类新税各省都还有很多。

上图_ 清朝末期民间苛捐杂税严重，百姓赌博，抽大烟的现象越来越普及，社会风气越来越腐败

总的来看，清廷自第一次鸦片战争战败后经多次战败所累积的赔款数额巨大，远不是朝廷能够赔付出的。所以在这种情况下，清廷通过进行地方摊派、向列强借款以及巧立名目，在民间增收苛捐杂税来勉强维持。

但我们需要注意的是，不管是向各省摊派，还是偿还外债与增收苛捐杂税，巨额赔款最终都落到了广大人民的身上。

可以说晚清向列强赔付的动辄几千万甚至数亿两的白银，实际上都是广大人民的血汗。并且由于清政府的腐败无能，除了征税过程中贪官污吏中饱私囊，还有面对列强的无耻要求“照单接收”，都更是加重了人民的困苦，借款也多直接用于赔付，并没有投资到本国工业军事等领域的建设，也导致了近代中国的落后与贫弱。

作者：李光彩校正/编辑：莉莉丝

参考资料：

【1】《晚清七十年》 岳麓书社 唐德刚

【2】《中国近代史》 中华书局 李侃

【3】《天朝的崩溃》 三联书店 茅海建

【4】《甲午战争》 社会科学文献出版社 大谷正

文字由历史大学堂团队创作，配图源于网络版权归原作者所有

国家赔偿赔的是由侵权的国家机关财政支付的。

国家赔偿是指国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其国家赔偿的钱从哪里来 他组织的人身权或财产权造成损害国家赔偿的钱从哪里来 ，依法应给予的赔偿。国家赔偿由侵权的国家机关履行赔偿义务。

根据1995年1月1日起施行的《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家赔偿一般包括行政赔偿、刑事赔偿。

最高人民法院公布的2015年作出国家赔偿决定涉及的侵犯公民人身自由权的赔偿标准，具体数额为每日219．72元。

国家赔偿法规定国家赔偿的钱从哪里来 ：“侵犯公民人身自由国家赔偿的钱从哪里来 的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”

国家赔偿法第三十三条规定：

“侵犯公民人身自由国家赔偿的钱从哪里来 的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”国家统计局2021年5月14日公布，2020年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为97379元。

根据上述法律规定、统计数据以及人力资源和社会保障部提供国家赔偿的钱从哪里来 的日平均工资的计算公式，对属于侵犯公民人身自由的国家赔偿案件，最高检第十检察厅确定了新的日赔偿标准为373.10元。

另据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定，各级人民检察院自2021年5月20日起执行该日赔偿标准。

行政赔偿的概念

行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为国家赔偿的钱从哪里来 ，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。它具有下列特征国家赔偿的钱从哪里来 ：

第一国家赔偿的钱从哪里来 ，行政赔偿因行政主体而引起。只有行政主体才享有行政权，才能实施行政行为，才能构成行政赔偿。当然行政主体是由行政人员组成，行政行为是经行政人员作出。因此，行政主体往往具体化为有关的行政人员。没有行政主体，就不能构成行政赔偿。司法机关作为司法权主体，行政机关作为机关法人、行政人员作为公民等而引起的赔偿，都不是行政赔偿。

第二，行政赔偿因行政行为而引起。只有行政行为，即行政主体行使行政权、执行公务的行为，才能构成行政赔偿。非行政行为，如立法机关的立法行为、司法机关的司法行为，行政机关的民事行为及行政人员的个人行为等，均不能构成行政赔偿。

第三，行政赔偿因行政行为违法而引起，只有违法行政行为才能构成行政赔偿，合法行政行为不能构成行政赔偿。行政赔偿仅以客观上行政行为违法为要件，而不以行政主体主观上是否有过错为要件。

第四，行政赔偿因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引起。首先，违法行政行为侵犯了相对人的合法权益。违法行政行为只有在侵犯了相对人合法权益即属于行政侵权行为时，才能构成行政赔偿。如果侵犯的不是相对人的合法权益，则不能构成行政赔偿；如果没有侵犯相对人的合法权益，如有利于相对人的违法减免税，就不能构成行政赔偿；如果剥夺的是相对人的非法利益，也不能构成行政赔偿。其次，行政侵权造成了实际损害，如果违法行政行为未造成实际损害，如不举行听证但未影响相对人实体权利义务的行政行为，或者该行政损害不是由该行政行为造成，如由于相对人本人过错造成，则不能构成行政赔偿。

最后，行政赔偿责任由国家承担。行政主体由国家设立，其职能属国家职能，行政权也属国家权力，行政主体及其行政工作人员行使职权所实施的职务活动，是代表国家进行的，本质上是一种国家活动，因此，行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益并造成损害的，应由国家承担赔偿责任，并不是由行政主体及其工作人员承担赔偿责任。但正如行政主体代表国家行政职权一样，行政主体也是国家向受害人承担赔偿责任的代表即赔偿义务人。立法赔偿纳入国家赔偿法范围的法理思考

一、问题的提出与研究范围的限定

国家赔偿法制定实施已逾十数年，从制度实践的效果来看，积累了不少经验，但是也暴露出了很多的问题。在这些诸多问题中，国家赔偿的范围过窄问题成为学界的一个共识。扩大国家赔偿的范围，使得公民在遭受国家侵权时能够及时、有效地获得赔偿，已经成为学界和社会共同努力的方向。扩大国家赔偿的范围有很多的层面，其中一个重要但却未被充分发掘的层面就是立法赔偿问题。如果说行政赔偿和刑事赔偿只是赔多赔少的问题，纠缠的是具体标准和技术细节，那么立法赔偿干脆就是不赔——不仅1994年的《国家赔偿法》对立法赔偿只字未提，而且国内的国家赔偿法教科书对该问题也同样保持沉默，通常只在介绍国家赔偿法的历史以及法国行政法时稍有提及[①]。因此，在国家赔偿的钱从哪里来 我看来，中国学者构建的国家赔偿法学术体系过度地保持与制度体系的一致性，无法反映出国家赔偿法发展的理论需求，因而是很不完整的。

在立法赔偿领域，就笔者的检索范围看，还没有专门的学术论著；就公开发表的学术论文而言，以“中国期刊网全文数据库”为基准平台，输入“立法赔偿”进行检索，结果不超过10篇，而且大多是一些法学研究生或法律实务部门的人的作品，通常被认可的行政法学家鲜少涉猎该领域。这反映出立法赔偿在中国国家赔偿法学术体系中地位之卑微。笔者选择这一论题，因而在文献资料上就会显得很薄弱，但这个问题的重要性鼓舞着笔者勉力探索，以将立法赔偿的重要问题提出来供更多的学人研讨。

为下文论证之便，在此对本文所使用的核心概念进行基本的限定：立法赔偿是指具有普遍约束力的法律规范侵犯公民、法人或其他组织的合法权益而由制定机关承担国家赔偿责任的一种法定赔偿类型，立法赔偿分为议会立法赔偿和行政立法赔偿两种，[②]但下文若无特别说明，立法赔偿即指议会立法赔偿。

二、立法赔偿的法律史概况及评论

立法赔偿是一种新近发展起来的国家赔偿类型。在法律史上追索立法赔偿制度的源头，还必须将目光投向法国。法国是行政法的母国，也可以说是立法赔偿制度的母国。法国通过“公共负担平等”的公法原理及法国行政法院的一系列判例初步建立了国家赔偿法中的立法赔偿制度。除了法国，德国在一定程度上也建立了有限的立法赔偿制度。日本在“麻风预防法违宪国家赔偿案”[③]中也对立法赔偿采取了接纳的态度。下文将集中讨论法德两国立法赔偿制度的特点，并对其进行简要的评论，从中抽离出对我们国家建构立法赔偿制度有意义参考点。

1、法国立法赔偿制度：判例史的考察

法国的立法赔偿制度是从行政契约领域开始的。法国最高行政法院在1906年的Compagnie P•；L•；M一案中发展出“国家补偿责任”规则，即行政契约的一方当事人因国家法律的变更或废止而受到特别损害时，如果法律本身没有排除赔偿的规定，则国家应对契约的对方当事人负补偿责任。当然，由于法国行政法并未采如我国国家赔偿法一样的“违法原则”，因此在法国行政法语境中，赔偿与补偿并不进行严格的区分。

但是行政契约领域的“国家补偿责任”规则的确立，还不能说作为一种国家赔偿制度的立法赔偿制度已经完全确立。法国立法赔偿制度的一个奠基性判例是1938年的“小花牛奶公司案”。该案的基本案情是：法国为保护牛奶工业（天然奶），于1934年制定了一个禁止生产奶类制品代制品（人工奶制品）的法律，结果导致小花奶牛公司停业；该公司于1938年向行政法院起诉，请求国家赔偿并获得法院支持。法国最高行政法院通过该案建立了普遍的立法赔偿原则，正式确认国家在契约以外的行为中，即使法律没有赔偿条款，如果对相对人造成损害，国家就需要对相应的立法行为承担责任。法院在该案中作出支持判决的一个重要法理基础就是法国行政法上的“公共负担平等”原则。[④]关于“公共负担平等”原则，笔者以为有必要在此作一点解释，因为法国的行政法院在此不是依据明确的法律条文作出裁判，而是在法律本文缺失赔偿条款时运用司法自由裁量权，通过援引作为一般法律原则的“公共负担平等”原则支持了国家赔偿责任的成立。“公共负担平等”原则是来源于《人权宣言》中的“个人公共负担平等”思想，这是卢梭社会平等思想在共同体建构中的原则体现。“公共负担平等”成为法国国家赔偿法的重要理论，该理论要点在于：国家公务活动的目的是公共利益（卢梭称之为“公意”），人民同等享受公务活动的利益结果，并同等分担公务活动的费用；如果公务活动造成了个人的特定损害，实际上使得个人承受了公共负担份额之外的额外负担；这种额外的负担应由全体社会成员分担，而不能由个人完全承受，这才符合公平与正义的要求；全体社会成员分担的基本方式就是国家用纳税额进行赔偿。[⑤]该理论不仅可以作为立法赔偿的理论基础，实际上也可以成为整个国家赔偿法的理论基础。

“小花牛奶公司案”确立的立法赔偿原则及其司法方法得到后来的最高行政法院的的遵守。1944年的Caucheteux et Desmont一案中，最高行政法院重申了“小花牛奶公司案”的原则。1960年代最高行政法院又在其判决中两次支持国家的立法赔偿诉请。

由此，法国通过行政法院的一系列判例确立了国家赔偿法上的立法赔偿制度。法国的立法赔偿制度有其自身法律体系的特点，但在很多地方都值得我们研究和借鉴，因为法国和我国都还没有建立事后违宪审查制度，法国行政法院独立化及其富有特色的判例制度等。我们有其需要注意的是，由于立法赔偿是一种非常特殊的国家赔偿类型，由于立法针对对象的广泛性和普遍性，因此关注法国立法赔偿责任构成要件比关注该制度扩大国家赔偿范围的宽泛意义更为重要。关于法国立法赔偿制度上赔偿责任的构成要件，王名扬教授在其《法国行政法》一书中有过较为精当的“五点”概括：（1）议会法律的排除赔偿条款不受审查，即行政法院不能审查议会法律的合宪性，议会法律明确或默示排除立法赔偿的，法院不得判赔；（2）受损利益具有正当性；（3）损害具有特定性，因为普遍的立法损害不违反公共负担原则，不予赔偿；（4）国家无过错时，损害要具有重大性；（5）重大利益立法不符赔偿责任。[⑥]可见，“小花牛奶公司案”是一个非常特殊的案例，在该案例中相关的议会法律没有排除赔偿条款；受损的牛奶公司是合法经营；只有该公司一家受损，故损害具有特定性；该案中国家立法存在一定过错；该项立法并非涉及重大利益。可见，法国最高行政法院在立法赔偿问题上设置了非常严格的条件，上诉五个条件有一个不满足就可能导致无法获得赔偿。可能这也是法国虽然较早的建立了立法赔偿制度，但立法赔偿的案例并不多。笔者以为这体现了一种司法审慎的原则，即在公共利益（国家利益）与私人利益之间进行了复杂而微妙的平衡。同时，我们还需要主要法国自身的宪法审查制度在很大程度上塑造或限制了法国行政法院创设的立法赔偿制度，如宪法审查实行的是事前、抽象的“宪政院”审查模式，法案已经通过生效即禁止任何形式的再审查，除非议会重新立法或修改法律。因此，法国的立法赔偿制度的稳定性并不如想象的高，因为议会可以简单的通过“排除赔偿条款”先行排除立法赔偿责任，这时行政法院就无能为力了。

概括法国的立法赔偿制度，我觉得最有启发的地方在于：（1）立法损害的特定性，这反映了司法在公共利益与个人利益衡量上的理性取向，这一点也应该成为我国建构立法赔偿制度的重要参考；（2）“排除赔偿条款”的不可审查性，这是与法国独特的宪法审查制度相适应的，我国建构立法赔偿制度时也需要与我国特定的宪政制度相适应；（3）“公共负担平等”原则，这是行政法院在“小花奶牛公司案”中支持赔偿的主要法理基础，对该原则的深入研究与阐释将对我国建构立法赔偿制度具有重要的意义；（4）立法赔偿责任的成立不以法律违宪为前提，这也是由法国独特的宪政制度决定的。

2、德国立法赔偿制度：条文的解读与比较

德国立法赔偿制度的建立要比法国晚，而且是通过制定法的形式确立的。联邦德国《国家赔偿法草案（1973）》第6条第1款规定：

“立法机关关于宪法法院确认其行为违法后18个月内，未有其他立法者，发生第3条（金钱赔偿）之法律效果。”[⑦]

德国《国家赔偿法》（1981）第5条第2款规定：

“如果义务损害为立法者的违法行为所造成，只有法律有规定并自阿规定的范围内，发生赔偿责任”。

此外，在立法赔偿所针对的规范对象上，法国仅限于议会立法，而不包括行政立法行为，德国联邦最高法院的司法实践倾向于排除议会法律的立法赔偿责任，仅针对规章违反上位法的情形。[⑧]

限于资料，笔者未能收集到德国法院在立法赔偿方面的判例，但从现有的法律条文来看，立法者以及最高法院都倾向于限制立法赔偿责任，如《草案》规定了违宪的前提和“18个月”的再立法期，《国家赔偿法》（1981）规定了立法赔偿的严格法定主义。因此，如果立法机关审慎对待，那么立法赔偿责任可能一直无法成立。因此，虽然德国通过制定法建立了较为稳定的立法赔偿制度，但其多层严格的限制使得立法赔偿的可能性大大降低。当然，笔者同意结合各国自身的宪政制度对立法赔偿进行限制，已确保立法的权威性、稳定性以及民主政治程序的有效性，因为立法赔偿诉讼经常干扰议会将导致立法工作受到影响。不过，立法赔偿制度存在的最大意义，笔者以为不是具体给当事人多少赔偿的问题，而是监督立法机关审慎立法的问题，并且申明了立法行为的有责性。

三、立法赔偿为何姗姗来迟？——重温主权理论

上述对法国与德国立法赔偿制度的考察告诉我们，立法赔偿制度在世界范围内只是一种极其有限的存在，各国的具体制度形式出外比较大，但无一例外的对立法赔偿责任进行限制。我们知道，在绝对主义的主权观念下，任何形式的国家赔偿都是难以想象的。后来是宪法学家狄骥通过对绝对主义主权观和国家观的理论解构，为国家赔偿制度开辟了道路。[⑨]但有一个现象特别值得注意，那就是立法赔偿制度的发展远远迟缓于行政赔偿和刑事赔偿（有些国家又称“冤狱赔偿”）而且被设置了多层的限制，这不得不引发我们反思，并且要求我们在建构立法赔偿制度时所要注意的分寸。这必须回到传统的主权理论。

我发现现在国内几乎所有的国家赔偿法教科书及涉及立法赔偿的论文大抵都将主权理论或观念看作是一种过时的东西，看作是对扩大国家赔偿法问题以及保护公民权利的一种障碍？他们看到的只是一些国家建立立法赔偿制度的表象，没有注意到它们国内具体的争议以及立法或司法制度上的审慎对待原则。其实，国外已经建立立法赔偿制度的国家（比如法德）对立法赔偿责任的限制，最主要的原因就在于议会代表人民意志，其立法具有权威性。这种基本判断背后不是所谓的公民权利概念，而是主权概念。我们必须首先了解主权的概念及“立法主权”在建立国家秩序上的重要性，我们对于立法赔偿的讨论才可能是理性和富有意义的。

主权理论必须追溯到法国思想家博丹。博丹的主权理论是一种立法主权理论，他对主权的规定是“国家绝对和永久的权力”，他通过在理论上抽离社会中间层，建立了近代第一个基本的“主权者——臣民”的立法主权模型。这一模型后来虽然被不同时期的理论家所加工或改造，但其基本思想都源出于博丹。博丹在规定了主权的基本属性之后对主权采取了一种经验式的列举方式，将主权理解为一个包容若干重要项的权利束，这是一种典型的法学思维。他将制定法律作为作为主权的第一项权利，奠定了整个近现代主权理论的“立法主权”性格。[⑩]后来主要的主权思想家霍布斯和卢梭都将立法权作为主权最重要的标志，特别是卢梭的人民主权思想实际上已经成为现代政治国家合法性的基本论证模式，现代的宪法基本都建立在人民主权的原则之上。

以人民主权思想为基本制度线索，我们就会发现立法赔偿姗姗来迟的根本原因就在于个体的社会契约义务，即个体作为公民在建构整个政治共同体秩序时所承诺接受的守法义务。社会契约的最重要意义不在于权利，而在于权力，即个体通过共同的行为形成一个公共意志和人格，全体共同置身于该公共人格的指导之下，在享受共同体体福利的同时承担起个体的社会契约义务。而由民主政治程序支持的立法则成为这种公共人格的体现形式，而且是唯一可能的体现形式。因此，不管狄骥以什么样的形式解构了主权理论和观念，都不可能是彻底的。在一个秩序井然和治理完备的政治共同体内，集体主权的需求和个体权利的需求是同时发生和互为条件的，因此尽管国家赔偿法在行政领域和司法领域取得了长足的发展，但是在立法领域必然受到严格的限制，否则我们很难想象民主政治程序的权威性、神圣性，无法想象国家具有何种值得尊重的公共人格。

笔者在此引入主权理论，主要是为了提供一种观察和思考国家赔偿法特别是立法赔偿问题的新的视角——这是一个非常重要的视角，它将提醒我们在不断索取公民权利的同时是否注意到并合理考虑了个体公民所承担的社会契约义务。

还需要指出的是，立法赔偿制度的建构往往与违宪审查制度相关联。如有研究者认为“二者（立法赔偿和宪法诉讼）在程序衔接山野存在一定的联系，如日本的立法赔偿常与违宪审查诉讼同时提起，立法的不法以‘违宪’来确认。应该说这种做法是比较符合法理的。”[11]而德国的立法赔偿制度也要求以违宪作为前提。问题是，这种“违宪型”立法赔偿制度需要某种事后的、司法性的违宪审查制度作为前提。法国不具有事后审查制度，因此其立法赔偿制度的范围是不稳定的，立法“进”则司法“退”。这提示我们思考中国的立法赔偿制度时需要根据我们自己的宪政制度进行设计，不可能绝对的照抄照搬其他国家的模式。确实，如果以议会法律为对象，依一般的法理与逻辑，如果没有相对独立而成熟的违宪审查制度作为前提，立法赔偿是难以成立的。法国的特殊性在于：其拥有独立而发达的行政法院系统，这个系统具有丰富的判例体系和高超的司法技术，所以能够通过小心的避绕和解释法国的宪政制度，并通过“公共负担平等”原则逐步建立了法国特色的立法赔偿制度。但法国只是特例，尽管它最早的建立了立法赔偿制度。其实法官行政法院表面上说无权审查议会法律，并且立法赔偿责任的成立也不以违宪性作为前提，但其援引“公共负担平等”原则作为主要的法理基础，该原则在此处已经不是一般的公法原则，而是法国的“不成文宪法”，法院依该原则作出的立法赔偿判决具有实质意义上的违宪审查内涵。笔者认为立法赔偿（以议会法律为对象）本身就是一种违宪审查，不管它与违宪审查在程序上如何安排，违宪性都应该成为立法赔偿的要件之一。

从立法赔偿与违宪审查的关联性来观察立法赔偿姗姗来迟的现象，我们就会理解为何法德两国都要严格限制立法赔偿责任——违宪审查权本身就是一种非常态的、高危险的权力，其审慎和严格行使是国家稳定的需要。但是违宪审查与立法赔偿又具有一定的区别，这种区别主要是法律后果上的，违宪审查的后果主要是宣布无效、撤销或责任修改等，而立法赔偿的后果就是损害赔偿——前者可能主要是政治权力系统内部的责任，而损害赔偿必然是对外的责任，而政治权力系统的运行是需要一定的封闭性的，因此，前者可能是后者的前提，但后者未必是前者的结果。以笔者的理解，排除法国那种过分特殊的事前宪法审查模式，以违宪审查的一般事后模式来看，立法赔偿的发展还远远迟缓于违宪审查。这也不奇怪，因为违宪审查注重的是法律体系内部的自洽性，虽然其可能与公民权利相关并由公民发动，但却并不必然或者很少引起具体的国家赔偿责任；而立法赔偿注重的是法律侵害的可赔偿性。

四、我国建立立法赔偿制度的可能性及其限度

由于本文是对国家赔偿法纳入立法赔偿制度的一种原理性探讨，因此无意于追究在中国建立立法赔偿制度的技术细节或政策建议，结合前文的考察与分析试图提出思考中国立法赔偿制度可能性的参考框架。笔者发现已经发表的、涉及立法赔偿制度的学术论文五一例外的都是主张在中国建立立法赔偿制度，并且认为这是扩大国家赔偿法范围、保护公民权利的需要，是文明和进步的体现。这种逻辑当然没有大的问题，在我们这个“走向权利的时代”。但笔者需要指出两个基本问题。

一是中国还不存在任何有效形式的违宪审查制度，因此全国人大的法律是不可能受到违宪评价，因而是也不可能确立立法赔偿责任的。有人也许会说，法国也不存在事后普遍的违宪审查权，我们能不能学学法国，鼓励在行政审判中支持立法赔偿？否也。法国有独立的行政法院系统和丰富的行政法判例体系，能够通过解释诸如“公共负担平等”这样的一般性原则发展法律，这是法国建立立法赔偿制度的最重要基础，而中国并不具备这样的条件，中国的司法部门独立性不足，司法经验与技术不足，与社会的互动也不足。尽管有研究者建议“人大的立法赔偿问题由法律另行规定或在国家赔偿法中单列一章”[12]但这种立法的可能性及后续司法的可能性都很成问题。因此，笔者以为在中国违建立任何有效形式的违宪审查制度之前，人大（包括地方人大[13]）的立法赔偿问题，除非立法本身加以规定，否则是不可能引起立法赔偿责任的。立法赔偿制度在人大立法领域的拓展在根本上取决于人大制度的改革进程与改革框架，以及中国是否能够建立某种有效形式的违宪审查制度。因为在笔者看来，本文前面的考察和分析已经揭示了立法赔偿制度的一项基础性原理：违宪性是立法赔偿的前提，没有违宪审查就没有立法赔偿。当然，这里是仅就人大立法赔偿而言的。因此，在中国讨论建立立法赔偿制度的可能性，不能简单的从作为特例的法国模式出发，而应该以德日的“违宪审查与立法赔偿的关联性”模式为基准进行思考。

二是区分人大（议会）立法赔偿和行政立法赔偿，侧重建立行政立法赔偿制度。在目前的宪政框架下，人大的立法赔偿由于依赖于更为根本的制度变革而不能得到解决，但行政立法赔偿却可能获得突破。行政立法赔偿与抽象行政行为的可诉性密切相关。目前的情况是，规章以下的规范性法律文件可以在提起行政复议时一并进行审查，但这不是司法审查，而是行政系统的内部审查。在行政诉讼法领域，抽象行政行为，无论是较高位阶的行政法规与规章，还是较低位阶的规章以下的规范性法律文件，都被排除在司法审查的范围之外。值得注意的是，行政法学界对于抽象行政行为的可诉性业已达成共识，并积极提议修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入司法审查的范围。笔者以为抽象行政行为，特别是规章以下的规范性法律文件纳入司法审查的范围是一件可期待的事，因为其体制阻力远比人大立法赔偿制度的确立要小。这一进程大致可以分为三步：第一步，修改行政诉讼法，将规章以下的规范性法律文件纳入司法审查的范围，首先做到与行政复议法的衔接，并积累立法赔偿的经验；第二步，将规章纳入司法审查范围，建立规章违法的立法赔偿制度；第三步，在前两步充分积累经验的基础上，将行政法规纳入司法审查的领域，建立行政法规违法/违宪的立法赔偿制度。制度总是渐进发展的，特别是在中国这样的弱制度经验的国家，激进改革的风险是很大的。因此，中国的立法赔偿制度以行政诉讼法的完善和行政立法赔偿的先行为起点，是一种非常明智选择。

尤其值得指出的是，在行政立法赔偿部分必须主要区别于普通的刑事赔偿和行政赔偿，在赔偿责任的限制上需要更加严格。因为行政立法行为虽然一般被认为是行政行为，但它不是普通的行政行为，而是一种法律规范的创制行为，议会立法赔偿所遭遇的困境和限度行政立法赔偿一样难以避免。在这个方面，我们需要借鉴法国行政法院的操作技术，具体可参考王名扬教授概括的“五要件”，特别是其中的损害特定性要件。

四、结语

立法赔偿根本地涉及国家与公民关系的一种系统性重构，是国家赔偿制度逻辑的一个必然结果。这一发展在一个更加宏观的层面上受到现代宪政主义的深刻影响。但是，立法赔偿与行政赔偿及刑事赔偿具有重要的差别，忽视这种差别将可能导致国家根基的瓦解和基本秩序的松动——这种重要差别就是：立法是普遍性行为，而行政或刑事司法只是个别性行为——如果无差别的处理三种类型的国家赔偿，那么普遍的立法就将产生普遍的赔偿，而且还可能与作为个别行为的行政或刑事司法赔偿发生重叠和交叉，覆盖或吸收其他制度的功能。本文的考察和分析表明：即使在最先建立立法赔偿制度的法国以及通过成文法建立立法赔偿制度的德国，立法赔偿责任所受的限制都远远超过行政赔偿和刑事赔偿。因此，在中国建立立法赔偿制度必须坚持审慎原则，尤其需要结合自身的宪政制度独立思考。由于中国尚未建立任何有效形式的违宪审查制度，因此人大立法赔偿不可能在现行体制下获得解决，但行政立法赔偿可以先行，并为将来可能有限纳入的人大立法赔偿积累经验。在建构中国的行政立法赔偿制度时，尤其需要注意法国行政法院的司法经验，将其成熟的司法经验作为我国立法的可行参考。在“走向权利的时代”，在习以为常的将法律制度理想化和简单化的时代，我们思考立法赔偿制度，尤其需要审慎的思虑和辨析，否则就很可能“只见树木，不见森林”！ 司法赔偿是指人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施；保全措施或者对判决执行错误，造成损害的，要给予有限制的赔偿。行政赔偿程序是指受害人提起赔偿请求，赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、顺序和形式等。我国将行政赔偿分为两种途径：一种是单独就赔偿问题向行政机关以及人民法院提出；另一种是在行政复议、行政诉讼中一并提起。